II OSK 695/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA (del.) Janusz Furmanek Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 762/07 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę kasacyjną

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 stycznia 2008 r., II SA/Bd 762/07, oddalił skargę Z. P. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], na podstawie art.48 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz.1118) nakazał Z. P. dokonanie rozbiórki budynku letniskowego i pracowni pszczelarskiej, usytuowanych na działce nr [...] w S. G., gmina D.. Pracownia pszczelarska została wykonana w 1994 r. z nadwozia samochodowego i ustawiona na bloczkach betonowych i rozbudowana w 2003 r. o dodatkowe pomieszczenie i obudowana płytami wiórowymi. Budynek letniskowy został zrealizowany w 1996 r., po czym w dniu 23 grudnia 2003 r. Wójt Gminy Dobrcz wydał pozwolenie na jego budowę, ale jego nieważność (art.156 § 1 pkt 2 kpa) orzekł Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. b) Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I. instancji z dnia [...] czerwca 2007 r. Nakazanie rozbiórki było zasadne, bowiem oba obiekty zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia, a ich lokalizacja narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Strzelce Górne, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w Dobrczu z dnia 30 czerwca 2003 r., nr VI/71/2003 w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów położonych we wsiach Wudzyn, Wudzynek, Stronno, Suponin, Strzelce Górne, Strzelce Dolne (Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko-Pomorskiego nr 127, poz.1801). W planie tym działka nr 148/8 znajduje się w granicach terenu 2 MN, przeznaczonego na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dom letniskowy nie jest budynkiem gospodarczym i nie powstał na działce siedliskowej, ani na działce pracowniczych ogrodów działkowych. Dlatego w sprawie nie znalazły zastosowania art.29 ust. 1 punkty 1, 5a i 6 Prawa budowlanego obowiązujące w dniu budowy. Budowę pracowni pszczelarskiej zakończono w 2003 r., a przepis art.29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego w wersji obowiązującej od 11 lipca 2003 r. nie przewidywał wymogu uzyskania pozwolenia na budowę budynków gospodarczych o powierzchni do 10 m2, podczas gdy wymiary wymienionego budynku wynoszą 16, 5 m2. Brak przesłanek do wyłączenia budynku letniskowego z zakresu regulacji zawartej w artykułach 48-49 b Prawa budowlanego w związku z art.3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie Prawa budowlanego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 99, poz.665). Obiekt ten narusza bowiem ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. 2. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2008 r., II SA/Bd 762/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Z. P. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2007 r. W sprawie miały zastosowanie unormowania zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz.1118. zm. nr 170, poz.1270 ze zm. i nr 99, poz.665) obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. a) Nietrafne jest stanowisko skarżącego, że domek letniskowy i budynek pracowni pszczelarskiej w czasie ich realizacji, w świetle treści obowiązującego ówcześnie art.29 Prawa budowlanego, nie podlegały obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na powierzchnię zabudowy. Według skarżącego powierzchnia zabudowy budynku letniskowego nie przekracza 35 m2 i nie jest on trwale związany z gruntem, ale z akt sprawy wynika, iż budynek letniskowy ma powierzchnię 45,5 m2. Oceniany obiekt nie spełnia pozostałych warunków wymaganych w art.29 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 23 grudnia 1997 r. Dom letniskowy skarżącego nie jest budynkiem gospodarczym związanym z produkcją rolną, a działka nr 148/8 nie jest działką siedliskową. Nie posiada również statusu działki pracowniczych ogrodów działkowych. Brak jest także możliwości wyłączenia stosowania art.48 ust.1 prawa budowlanego w oparciu o art.3 ust.1 w zw. z art.4 obowiązującej od dnia 20 czerwca 2007 r. ustawy nowelizacyjnej z dnia 10 maja 2007 r. (Dz.U. nr 99, poz.665), mimo spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Obiekt ten narusza ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem, co stanowi przeszkodę w legalizacji i zarazem podstawę do orzeczenia rozbiórki (art.3 ust.4 i 5 ustawy nowelizacyjnej). b) Pracownia pszczelarska nie odpowiada warunkom określonym w art.29 Prawa budowlanego i dlatego mógł być na przestrzeni całego 2003 r. wzniesiony, podobnie jak domek letniskowy, tylko po uzyskaniu stosownego pozwolenia organu administracji architektoniczno - budowlanej. Zabudowa powstała na działce [...] pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi Strzelce Górne, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w Dobrczu z dnia 30 czerwca 2003 r. c) Organy nadzoru budowlanego stosując art.48 Prawa budowlanego orzekają na podstawie stanu prawnego istniejącego w chwili orzekania, w związku z czym odstąpienie od nakazania rozbiórki przynajmniej domku letniskowego nie uzasadniał art.49 prawa budowlanego w wersji obowiązującej do 10 lipca 2003 r. (przewidujący brak możliwości orzeczenia rozbiórki po upływie 5 lat od zakończenia budowy obiektu). Z art.49 Prawa budowlanego wyraźnie wynika, iż nie miał on odniesienia do obiektów powstałych niezgodnie z planem zagospodarowania, a przeznaczenie domku letniskowego pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przeznaczeniem działki skarżącego w ówcześnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne. d) Ówczesne tereny rolne stanowiące działki [...] -[...] nie uzyskały statusu terenów rekreacyjnych (ogrodów działkowych), a fakt powołania Stowarzyszenia Działkowców w Strzelcach Górnych nie może mieć wobec powyższego żadnego wpływu na prawa podmiotowe osób wydzierżawiających te działki. 3. W skardze kasacyjnej Z. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania, przeprowadzenie dowodu z akt sprawy II SA/Bd 762/07 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art.28 ust.1, 29, 30, 48, 49 Prawa budowlanego oraz art.1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Sąd I. instancji nie uwzględnił faktu, że art.29 ust.1 pkt. 2 Prawa budowlanego przewiduje możliwość budowy wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Budynki skarżącego znajdują się na działce o powierzchni ponad 900 m2). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przeszkody dla legalizacji, ponieważ plan nie wymaga zblokowania pod jednym dachem takich obiektów jak np. altanki, pergole, czy inne urządzenia (obiekty) o charakterze rekreacyjnym. Takie obiekty mogą być lokalizowane działce zgodnie art.29 ust.1 pkt.2 Prawa budowlanego. Uprawnienie organów nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki uległo przedawnieniu. W czasie realizacji jednego z obiektów (1996 r.) zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego działki oznaczone numerami od [...] do [...] były działkami rolnymi. Sytuacja prawna skarżącego nie powinna być rozpatrywana według obecnie obowiązujących przepisów prawa powszechnie obowiązującego jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie może być uwzględniona. A. Naruszenie artykułów 28 ust.1, 29, 30, 48 i 49 Prawa budowlanego miało polegać, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż obiekty skarżącego posadowione na działce nr 148/8 położonej w Strzelcach Górnych Gmina Dobrcz naruszają ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tak, iż niemożliwe jest doprowadzenie obiektów do stanu zgodnego z prawem, co z kolei uzasadniło oddalenie skargi skarżącego. Skarga kasacyjna nie kwestionuje faktu samowolnego wybudowania domku letniskowego i pracowni pszczelarskiej, lecz koncentruje swe zarzuty wyłącznie na interpretacji ustaleń planu, jakiej dokonał Sąd I instancji dla uzasadnienia swego wyroku. Sąd kierował się treścią art.48 ust.2 pkt 1 lit.a Prawa budowlanego uzależniającego legalizację od zgodności obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadne więc było odwołanie się przez Sąd I. instancji do § 24. ust.1, ust.2 pkt 2 i załącznika graficznego nr 15 do planu z dnia 30 czerwca 2003 r., ustalającego m.in. dla działki nr [...] funkcję podstawową "mieszkalnictwo w zabudowie jednorodzinnej". Lokalizację pomieszczeń gospodarczych i garażu dopuszcza się wyłącznie jako zblokowane "pod jednym dachem" z budynkiem mieszkalnym. B. Ustawą z dnia 27 marca 2007 r. w sprawie zmiany Prawa budowlanego ... (Dz.U. nr 80, poz.718) dodany został do tekstu Prawa budowlanego art.3 pkt 2a, definiujący budynek mieszkalny jednorodzinny. Należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Zgodnie z załącznikiem do Prawa budowlanego budynki mieszkalne jednorodzinne zaliczane są do kategorii I obiektów budowlanych, podczas gdy niewielkie budynki, w tym - domy letniskowe zaliczono do kategorii III. Oznacza to że dom letniskowy skarżącego nie może być uznany za dom jednorodzinny, a to implikuje wniosek, że prawidłowo Sąd zaakceptował stanowisko organów administracyjnych wykluczających legalizację domu letniskowego skarżącego. C. W tej sytuacji nie ma znaczenia prawnego dopuszczalność lokalizacji pomieszczeń gospodarczych i garażu, skoro obiekty te mają być wyłącznie zblokowane "pod jednym dachem" z budynkiem mieszkalnym" (§ 24 ust.2 pkt c planu). Skoro skarżący nie wybudował domu jednorodzinnego, to przekreślona jest również legalizacja warsztatu. Tracą również na znaczeniu argumenty skargi kasacyjnej na temat powierzchni działki, daty wybudowania obiektów i upływu czasu do wydania zaskarżonej decyzji. D. Zarzut naruszenia art.1 §§ 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nie został w skardze kasacyjnej uzasadniony. Pojawił się natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania poprzez błędne ustalenia stanu faktycznego i nieprawidłową wykładnię. Tak sformułowany zarzut nie mógł być rozpoznany, a tym bardziej uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż w skardze kasacyjnej nie został wskazany żaden przepis Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który miałby być naruszony poprzez błędną wykładnię. Podstawami kasacyjnymi wskazanymi w skardze kasacyjnej są artykuły 28 ust.1, 29, 30, 48 i 49 Prawa budowlanego oraz art.1 §§ 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a jedynie kontroluje ustalenia tego rodzaju poczynione przez organy administracyjne. E. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.).