II OSK 694/16

Dnia 24 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 59/15 w sprawie ze skargi J.Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..]. nr [..] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 21 października 2015r., sygn. akt VII SA/Wa 59/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddali skargę J.Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..]. nr [..] w przedmiocie pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym : Zaskarżoną decyzją z dnia 24 października 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie 138 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J.Z. i W.K. od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [..]., Nr [..], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Polskim Sieciom Energetycznym S.A. pozwolenia na budowę napowietrznej dwutorowej linii energetycznej 400kV relacji Ełk - Granica RP zlokalizowanej na terenie gminy Miasta Suwałki na odcinku od słupa nr SUM-4 (bez słupa) do słupa nr SUM-6 (włącznie) o łącznej długości 0,964 km, na działkach nr ew. [..], w obrębie nr 2 Krzywólka - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, zaś w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż decyzją z dnia [..]., Nr [..], Wojewoda Podlaski zatwierdził projekt budowlany i udzielił Polskim Sieciom Energetycznym S.A. pozwolenia na budowę napowietrznej dwutorowej linii energetycznej 400 kV relacji Ełk - Granica RP zlokalizowanej na terenie gminy Miasta Suwałki na odcinku od słupa nr SUM-4 (bez słupa) do słupa nr SUM-6 (włącznie) o łącznej długości 0,964 km, na działkach nr ew. [..], w obrębie nr 2 Krzywólka. Od powyższego rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego odwołanie w terminie wnieśli J.Z. i W.K.. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w pierwszej kolejności wskazał, że Wojewoda Podlaski nadał zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie m.in. przepisu art. 28 Prawa budowlanego. W związku z tym, że przepisy w/w ustawy nie przewidują nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nadanie takiego rygoru narusza art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, co skutkowało w postępowaniu odwoławczym uchyleniem zaskarżonej decyzji w tej części. Dalej organ odwoławczy wskazał, że J.Z., właściciel działki nr ew. [..], położonej w Suwałkach (odpis z KW nr [..]) oraz W.K., właściciel działek nr ew. [..], kwestionowali złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania oraz prawo do dysponowania tymi nieruchomościami na te cele, J.Z. zarzucał także, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 33 § 1, art. 33 ust. 1 pkt 4 i art. 36 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a także przepisy art. 7, 77, 78, 107 i art. 108 Kpa. Odnosząc się do tych kwestii organ II instancji wskazał, że stosownie do przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył m.in. oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z analizy projektu budowlanego, zatwierdzonego zaskarżoną decyzją wynika (Karta nr 46), że inwestycja została zaplanowana na działkach nr ew. [..], w obrębie nr 2 Krzywólka i obejmuje budowę dwóch nowych słupów SUM-5 i SUM-6 wraz z dwutorową napowietrzną linią elektroenergetyczną 400 kV o długości 0,964 km (Karta nr 27). Inwestor złożył prawidłowo wypełniony wniosek o wydanie pozwolenia na budowę uzupełniony pismem z dnia 14.05.2014r. oraz oświadczenia o prawie do dysponowania w/w działkami na cele budowlane z dnia 29.04.2014r. i z dnia 14.05.2014r. Ponadto inwestor uzyskał decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [..]., znak: [..], ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Budowa dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400kV Ełk - granica RP", zmienionej następnie decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [..]. znak: [..]. Projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Inwestycja nie narusza także postanowień Uchwały Nr XXXI 1/343/2013 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 27 lutego 2013r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w granicach administracyjnych miasta Suwałki przeznaczonych po linię 400 kV relacji Ełk - Granica Państwa. W tej sytuacji, w razie spełnienia wymagań w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego). GINB nie zgodził się z zarzutem odwołujących się, że inwestor w dacie wydania pozwolenia na budowę nie posiadał prawa do dysponowania działką nr ew. 20690 (własność J.Z.) i działkami 20696, 20687 (własność W.K.). Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta Suwałki decyzją z dnia 24.04.2014r., znak: [..], ograniczył sposób korzystania z działki nr ew, [..] położonej w Suwałkach, obręb nr 2 stanowiącej własność J.Z. poprzez udzielenie Polskim Sieciom Elektroenergetycznym SA zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez w/w działkę dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 KV Ełk - Granica RP, w tym na podwieszenie napowietrznych przewodów linii elektroenergetycznej po jej wybudowaniu w pasie technologicznym o szerokości 35 m od osi linii w każdą stronę oraz poprzez ograniczenie sposobu korzystania z w/w nieruchomości, które polega w szczególności na uprawnieniu Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. do wstępu na teren w/w nieruchomości w celu wykonania w obszarze pasa technologicznego prac budowlano - montażowych oraz innych czynności związanych z budową, w tym także i wykonywanie czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją przedmiotowej linii. Powyższa decyzja została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [..]., znak: [..]. Również w stosunku do działek nr ew. [..]inwestor analogicznie uzyskał decyzję Prezydenta Miasta Suwałki z dnia [..]., znak: [..], Wskazano, że przywołane wyżej decyzje Prezydenta Miasta Suwałki z dnia z dnia [..] " znak: [..]i z dnia [..]., znak: [..], wydane zostały na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010r., Nr. 102, poz. 651, ze zm.), zgodnie z którym starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z powyższym w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W aspekcie powyższych okoliczności uznano również, że organ I instancji nie naruszył art. 107 Kpa. W ocenie GINB nie został także naruszony nieistniejący przepis art. 33 § 1 Prawa budowlanego. Zaś przepis art. 33 ust. 4 pkt 1 prawa budowlanego dotyczy pozwolenia na rozbiórkę, która nie jest przewidziana w przypadku przedmiotowej inwestycji. W ocenie organu odwoławczego decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia 26.06.2014r., Nr 102/2014, nie narusza także art. 36 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zgodnie z którym właściwy organ w decyzji o pozwoleniu na budowę określa szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych w miarę potrzeby. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "w miarę potrzeby", oznacza, że przepis ten nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego, zaś ocena stanu faktycznego została pozostawiona do uznania organowi udzielającemu pozwolenia na budowę. Dalej GINB wskazał, że organ I instancji pismem z dnia 22.05.2013r., zawiadomił strony postępowania, w tym odwołującego się o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na sporną inwestycję, informując jednocześnie, że stosownie do art. 10 § 1 Kpa, strony mogą się zapoznać z aktami sprawy. Po tym fakcie organ nie uzupełniał materiału dowodowego. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego przepis art. 10 § 1 Kpa, nie został naruszony. Ponadto organ wojewódzki pismem z dnia 09.06.2014r., udzielając odpowiedzi na pismo J.Z. z dnia 04.06.2014r. (wniosek o wydanie kopii dokumentów z akt sprawy), poinformował odwołującego się o możliwości udostępnienia akt sprawy oraz o możliwości sporządzenia z nich notatek, kopii lub odpisów, stosownie do przepisu art. 73 Kpa. W ocenie GINB organ I instancji nie naruszył również przepisów art. 7 oraz art. 77, art. 78 w zw. z art. 107, art. 107 w zw. z art. 108 Kpa, dotyczących nieuwzględnienia ograniczeń wynikających z decyzji środowiskowej. Analiza materiału dowodowego wykazała, że sporne pozwolenie na budowę nie narusza warunków określonych w przywołanych wyżej decyzjach organów I i II instancji ustalających środowiskowe uwarunkowania dla omawianej inwestycji. Ponadto wyjaśniono, że zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego budowa powinna być rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Zatem organ wydający pozwolenie na budowę nie ma obowiązku wskazywać w uzasadnieniu decyzji terminu realizacji budowy. Skargę na powyższą decyzję złożył J.Z., zarzucając jej: - naruszenie art. 33 § 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) poprzez wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości, po której ma przebiegać budowana inwestycja nie wyraził na to zgody: - naruszenie art. 33 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez wydanie pozwolenia na budowę urządzenia objętego pozwoleniem na budowę - części linii przesyłowej 2x400 kV. które dotyczy wybranych obiektów i części projektowanej inwestycji w sytuacji, gdy część objęta zaskarżoną decyzją nie może funkcjonować samodzielnie. Linia ta może funkcjonować i spełniać swoje przeznaczenie dopiero po wybudowaniu w całości, to jest połączeniu jej z innymi: - naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 8 kpa i art. 9 kpa poprzez wprowadzanie w błąd skarżącego, poprzez poinformowanie go w uzasadnieniu skarżonej decyzji, iż powyższy przepis prawa nie istnieje, w sytuacji gdy istnieje, obowiązuje i wprowadza obostrzenia dla organów przy wydawaniu decyzji: - naruszenie art. 33 ust. 4 pkt.1 ustawy Prawo budowlane poprzez złożenie oświadczenia przez wnioskodawcę nie odpowiadającemu stanowi faktycznemu, a obejmującego wskazanie, iż wnioskodawca dysponuje zgodą, prawomocnymi decyzjami wszystkich właścicieli, przez których nieruchomości ma przebiegać obiekt objęty pozwoleniem na budowę w sytuacji, gdy Inwestor nie dysponuje prawem do nieruchomości (zgodą) oznaczonej w ewidencji gruntów miasta Suwałki nr geod. [..] o powierzchni 2.6890 ha stanowiącą własność skarżącego - J.Z.: - naruszenie art. 36 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez brak wskazania i określenia w zaskarżonej decyzji szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, w sytuacji gdy realizowana inwestycja jest inwestycją szczególnego ryzyka, a to zobowiązuje organ z mocy prawa do określenia sposobu jej wykonywania. Tym bardziej, iż w/w inwestycja jest szczególnie ingerująca w środowisko, jak również krajobraz nieruchomości przez które będzie przebiegać, dodatkowo w sposób znaczny wpływa na życie i zdrowie ludzkie, a nade wszystko jest zlokalizowana na nieruchomościach nie stanowiących własności Inwestora oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji jakie okoliczności mogą wpłynąć na nie udzielenie takiego zabezpieczenia i w jakich okolicznościach może powstać taka potrzeba, a w szczególności faktu, iż w niniejszej decyzji one nie zaistniały: - naruszenie art. 7 kpa oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez nieposzanowanie w równym stopniu interesów wszystkich podmiotów uczestniczących w niniejszym postępowaniu oraz nie zastosowanie zasady jak najmniejszej ingerencji w prawo własności i przepisu art. 11 kpa, poprzez nie ustalenie w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, w szczególności, iż fakt określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy oraz prowadzenia robót budowlanych jest wymagany ze względu na rażąco oddziaływanie planowanej budowli na środowisko naturalne, a zwłaszcza na zamieszkujących w granicach budowli ludzi: - naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 78 w zw. z art. 107 kpa poprzez wydanie decyzji, w której, w sentencji decyzji nie uwzględniono, jakiego rodzaju ograniczeń wynikających z decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z dnia 04.07.2013 r., ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji pn. "Budowa dwutorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej 400kV Ełk - granica RP", zmienionej decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 16.12.2013 r., znak: DOOŚ-OAI.4202.3.2013.AŁ.7, a kształtującą w sposób istotny ograniczenia środowiskowe dla budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 2x400kV. ma stosować inwestor: - naruszenie art. 8 kpa w zw. z art. 9 kpa i 11 kpa w zw. art. 107 § 3 kpa poprzez nie odniesienie się w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do zarzutu naruszenia art. 33 §1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez wydanie pozwolenia na budowę urządzenia objętego pozwoleniem na budowę - części przywołanej linii przesyłowej 2x400kV; - naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych mających znaczenie dla sprawy. Podnosząc te zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie niniejszego postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że materialną podstawę orzekania w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej powoływanej jako Prawo budowlane). Stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 -31. Decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - jak wynika z przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego może być wydana przez organ architektoniczno-budowlany po uprzednim jego sprawdzeniu w zakresie w tym przepisie wskazanym. Po sprawdzeniu i ustaleniu kompletności projektu budowlanego zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 32 i art. 34 Prawa budowlanego, jeżeli spełnione zostaną wymagania, o których wyżej mowa, właściwy organ architektoniczno-budowlany, zgodnie z art. 35 ust. 4, nie może odmówić wydania pozytywnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Powołany przepis określa zakres obowiązków organu, zawartych w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę. Musi on dokonać szeregu czynności, których celem jest sprawdzenie projektu budowlanego. Wyraża się to przede wszystkim w ocenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy w niniejszej sprawie zawiera wyczerpującą analizę dokumentacji zebranej w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę. Organ odwoławczy trafnie wskazał, że inwestor złożył prawidłowo wypełniony wniosek o wydanie pozwolenia na budowę uzupełniony pismem z dnia 14.05.2014r. oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane z dnia [..]. i z dnia [..]. Ponadto inwestor uzyskał decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [..]., znak: [..], ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Budowa dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400kV Ełk - granica RP", zmienionej następnie decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [..]. znak: [..]. Projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Inwestycja nie narusza także postanowień Uchwały Nr XXXI 1/343/2013 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 27 lutego 2013r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w granicach administracyjnych miasta Suwałki przeznaczonych pod linię 400 kV relacji Ełk - Granica Państwa. W związku z tym organ odwoławczy słusznie wskazał, że razie spełnienia wymagań z art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ architektoniczno- budowlany nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące braku prawa do dysponowania nieruchomością skarżącego na cele budowlane a także braku dostępu do niej w trakcie prowadzonych robót. Przede wszystkim Prezydent Suwałk stosownymi ostatecznymi decyzjami z dnia [..]r. i z dnia [..]r, o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącego oraz ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości wydanych w oparciu o art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami rozstrzygnął podnoszone przez skarżącego kwestie. Bez wpływu na postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę pozostaje fakt wstrzymania wykonania decyzji organów odwoławczych, gdyż postanowienia w tym przedmiocie zapadły po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto w dacie orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie postanowienia wstrzymujące wykonanie decyzji utraciły swą moc w związku z oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w dniu 12.02.2015 r, skarg we wspomnianych wyżej sprawach. Złożenie skarg kasacyjnych w tych sprawach w żaden sposób nie wpływa na ocenę prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu nie można też zgodzić się z zarzutem wskazanym w pkt 7 skargi. Brak w sentencji decyzji o pozwoleniu na budowę szczegółowego przywołania ograniczeń wymienionych w decyzji środowiskowej nie dyskwalifikuje tej decyzji. Za dopuszczalne należy bowiem uznać odesłanie w tym zakresie do wymogów określonych w ostatecznej decyzji środowiskowej. Nie można też zgodzić się z zarzutem wskazanym w pkt 9 skargi. Przypomnieć należy, iż co do zasady decyzja ostateczna podlega wykonaniu. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na tę wykonalność nie wpływa chyba, że organ lub sąd orzekną o wstrzymaniu wykonalności decyzji. Skoro w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca nie można stawiać zarzutu wydania decyzji w oparciu o inną decyzję ostateczną zaskarżoną do sądu administracyjnego. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego wskazującym na nierówne traktowanie stron postępowania, bowiem akta sprawy takiego zarzutu nie uzasadniają. Sąd I instancji wskazał, że właściwy organ nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań; to inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych, a następnie techniczno-wykonawczych zamierzonego przedsięwzięcia. Trudno przyjąć, że w tak szczególnej inwestycji liniowej, jak objęta ocenianym pozwoleniem na budowę, organ architektoniczno-budowlany będzie ingerował w przebieg linii energetycznej. Również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP należało uznać za bezpodstawne. Zgodnie z brzmieniem Konstytucji RP źródłem powszechnie obowiązującego prawa są konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe rozporządzenia. Już sama ustawa zasadnicza dopuszcza w art. 31 ust. 3 możliwość ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, zastrzegając jednak, że ma być to dokonane w ustawie i tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, częściowo także w oparciu o ustawę o gospodarce nieruchomościami. Konstytucyjności tych ustaw nie podważył Trybunał Konstytucyjny. Niewątpliwie rozstrzygnięcie organu o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę znajduje oparcie w przepisach powołanych wyżej ustaw. Natomiast w pewnym zakresie zarzuty skargi w ocenie Sądu I instancji były zasadne, ale nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zasadnym był zarzut nie odniesienia się do wskazywanego w odwołaniu a następnie skardze naruszenia art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Uchybienie organu odwoławczego, choć oczywiste, nie wpływało na ocenę prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę. Oceniając zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, w kontekście etapowania inwestycji, Sąd wskazał, że mamy do czynienia z inwestycją liniową sieci energetycznej. W ocenie Sądu rozumowanie przedstawione przez skarżącego jest błędne. Oznaczałoby to bowiem, że w przypadku tego rodzaju inwestycji etapowanie jest co do zasady niedopuszczalne. Przeczą temu stanowisku zapisy ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych W art. 13. ust. 3 mówi się, iż pozwolenie na budowę strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej może, w zależności od żądania określonego we wniosku, obejmować całe zamierzenie budowlane położone na obszarze danego województwa lub jego część. Trudno też znaleźć racjonalne uzasadnienie dla poglądu, iż pozwolenie na budowę musi obejmować całą sieć mającą często dziesiątki lub setki kilometrów. Niezależnie od tego, w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie chodzi o jedno zamierzenie inwestycyjne w rozumieniu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Projekt budowlany, którego treść określa art. 34 ust. 3 pkt 1, obejmuje projekt zagospodarowania działki lub terenu, w szczególności określenie granic działki lub terenu danej inwestycji. Podkreślić wobec tego należy, że w granicach określonych planem zagospodarowania terenu inwestor nie planuje żadnych kolejnych przedsięwzięć budowlanych. Projektowany obiekt może funkcjonować samodzielnie zgodnie z jego przeznaczeniem. Przyjmując stanowisko skarżącego należało by uznać, że żadna linia samodzielnie funkcjonować nie może, bowiem nie obejmuje urządzeń wytwórczych i odbiorczych energii. Wyłączną funkcją planowanej linii zgodną z jej przeznaczeniem jest przesył energii. Zatem planowany obiekt będzie gotów spełniać swoją funkcję na planowanym odcinku bez konieczności jakichkolwiek dodatkowych uzupełniających inwestycji. Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu wskazanego w pkt 5 dotyczącego braku wskazania i określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych. W art. 36 Prawa budowlanego, wskazuje się, że w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, w razie potrzeby określa między innymi szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych. Z normy tej wynika, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie pozostawione jest uznaniu organu architektoniczno-budowlanego i nie jest niezbędnym składnikiem każdej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Skoro organ takiego zapisu nie zawarł oznacza to, iż uznał planowane roboty budowlane za niewymagające szczególnego zabezpieczenia. Inwestycja polega bowiem na postawieniu dwóch słupów i rozciągnięcia między nimi linii napowietrznej. W związku z tym Sąd I instancji nie uznał braku zapisu określonego w art. 36 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego za wadę dyskwalifikującą decyzję o pozwoleniu na budowę. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że dokonał on wystarczającej analizy dokumentacji projektowej w oparciu o art. 35 Prawa budowlanego. Natomiast w decyzji brak daty zakończenia budowy nie jest wadą tej decyzji, bowiem żadne przepisy nie nakazują zamieszczenia w decyzji o pozwoleniu na budowę daty zakończenia inwestycji. Zgodnie z art. art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.Z. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: art.3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 146 p.p.s.a., co wynikało z oparcia swoich ustaleń winien uchylić zaskarżone decyzje tym bardziej, iż uznał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 33 ust. 1 prawa budowlanego w związku z art. 107 § 3 kpa, a to bezpośrednio wpłynęło na naruszenie art. 15 kpa poprzez pominięcie zarzutu skarżącego. Tym samym Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwie przedstawił elementy stanu faktycznego niezgodnie ze stanem rzeczywistym naruszając tym samym art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem w/w naruszenie ma istotne znaczenie w sprawie, a przez jednoinstancyjne odniesienie się do tego zarzutu, Sąd dopuścił się wydania wyroku z naruszeniem art. 133 ust. 1 p.p.s.a. Nadto naruszono przepisy postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 tej ustawy w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 i 4 k.p.a. przez uznanie przez Sąd I instancji, że ustalenia poczynione przez organ administracji drugiej instancji w zakresie prawidłowości wydanej decyzji i spełnienia warunku z art. 33 ust. 1 ustawa prawo budowlane, były wystarczającą podstawą do uznania, że uchybienie to nie miało znaczącego wpływu na zaskarżone decyzje, w sytuacji gdy spowodowało istotne naruszenie prawa. 2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu art. 33 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. a i pkt 9 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię pojęcia "całe zamierzenie budowlane" oraz poprzez przyjęcie, że wnioskodawca spełnił ustawowe wymogi niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na niezgodność projektu budowlanego z przepisami prawa, brak rozwiązania w projekcie budowlanym kwestii budowy przyłączy i sposobu połączenia " z innymi etapami inwestycji" należy jednocześnie rozpatrywać w kategorii niekompletności tego projektu, brak wskazania powodów we wniosku, co do wystąpienia o pozwolenie na budowę, co do tych urządzeń. | Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: | | | |Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, | |poz. 1270 ze zm.) - zwanej w dalszej części tego uzasadnienia p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi | |kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności | |postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w | |granicach zakreślonych we wniesionej skardze kasacyjnej. | |Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zasługiwała na uwzględnienie. | |Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i procesowego lecz mając na uwadze charakter tych zarzutów w | |pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe | |zastosowanie. | |Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) pozwolenie na budowę | |dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, | |na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli | |pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki | |lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. | |Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w powołanym wyżej przepisie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane sformułowana | |została zasada, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Zasada, że pozwolenie na budowę powinno obejmować całe | |zamierzenie budowlane, a tylko w przypadku zamierzenia wieloobiektowego może być dzielone, oznacza, że niedopuszczalne jest dzielenie | |pozwolenia na budowę przy zamierzeniu jednoobiektowym. | |Niespornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje to, iż pozwolenie na budowę oceniane w tej sprawie dotyczy budowy napowietrznej dwutorowej linii| |energetycznej (dwóch słupów), na 22 działkach (w tym działka skarżącego kasacyjnie) na odcinku od słupa nr SUM-4 do słupa nr SUM-6 o łącznej | |długości 0,964 km. Okoliczność ta jest niesporna i żadna ze stron tego faktu nie kwestionowała. | |Nie budzi wątpliwości również, że inwestor złożył prawidłowo wypełniony wniosek o wydanie pozwolenia na budowę oraz oświadczenia o prawie do | |dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto inwestor uzyskał decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ustalającą | |środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia. Projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. | |Inwestycja nie narusza także postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów przeznaczonych pod linię energetyczną. W | |tej sytuacji, spełnione zostały wymagania z art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, a właściwy organ nie mógł odmówić wydania| |decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego). | |Nadto jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta Suwałki decyzją z dnia [..]., ograniczył sposób korzystania z działki nr ew, [..] stanowiącej | |własność J.Z. poprzez udzielenie Polskim Sieciom Elektroenergetycznym SA zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez w/w działkę | |dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej, w tym na podwieszenie napowietrznych przewodów linii elektroenergetycznej po jej | |wybudowaniu w pasie technologicznym o szerokości 35 m od osi linii w każdą stronę oraz poprzez ograniczenie sposobu korzystania z w/w | |nieruchomości, które polega w szczególności na uprawnieniu inwestora do wstępu na teren w/w nieruchomości w celu wykonania w obszarze pasa | |technologicznego prac budowlano - montażowych oraz innych czynności związanych z budową, w tym także i wykonywanie czynności związanych z | |konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją przedmiotowej linii. Prawidłowo Sąd I instancji oceniając zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 Prawa| |budowlanego, w kontekście etapowania inwestycji, wskazał, że jest to inwestycja liniowa sieci energetycznej. Oznacza to, bowiem, że w | |przypadku tego rodzaju inwestycji etapowanie jest, co do zasady dopuszczalne. Potwierdzają to zapisy art. 13. ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca | |2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych Dz.U.2016.1812). W myśl tego przepisu pozwolenie| |na budowę strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej może, w zależności od żądania określonego we wniosku, obejmować całe | |zamierzenie położone na obszarze danego województwa lub jego część. Wskazać trzeba, iż niniejsza sprawa dotyczy inwestycji liniowej tj. linii| |elektroenergetycznej i w tej sytuacji tzw. etapowanie inwestycji i jej realizowanie odcinkami jest jedynie możliwe i w pełni uzasadnione. | |Nadto linia taka może samodzielnie funkcjonować i nie musi obejmować urządzeń wytwórczych i odbiorczych energii. Wyłączną funkcją planowanej | |linii zgodną z jej przeznaczeniem jest przesył energii. Zatem planowany obiekt będzie gotów spełniać swoją funkcję na planowanym odcinku bez | |konieczności jakichkolwiek dodatkowych uzupełniających inwestycji. | |Stosownie zaś do art. 3 pkt 1 lit.a Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym, należy przez to rozumieć budynek | |wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Zgodnie z art. 3 pkt 9 ww. ustawy przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia | |techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i | |urządzenia instalacyjne. W świetle przytoczonych przepisów pozwolenie na budowę musi dotyczyć całego zamierzenia budowlanego. Wyjątek | |dopuszczono jedynie wówczas, kiedy zamierzenie obejmuje więcej niż jeden obiekt. Przez pojęcie zamierzenia budowlanego należy rozumieć | |zarówno inwestycję obejmującą jeden obiekt budowlany, jak również więcej niż jeden obiekt budowlany. W przypadku inwestycji obejmującej jeden| |obiekt zasada ta oznacza, że Inwestor nie może dzielić zamierzenia na części i np. w stosunku do jednej z wyodrębnionych przez siebie części | |wnioskować o pozwolenie na budowę. Pozwolenie na budowę powinno obejmować całe zamierzenie budowlane. Słusznie zatem wskazał Sąd I | |instancji, że w przedmiotowej sprawie chodzi o jedno zamierzenie inwestycyjne w rozumieniu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, a projektowany | |obiekt może funkcjonować samodzielnie zgodnie z jego przeznaczeniem. Planowany obiekt będzie gotów spełniać swoją funkcję na planowanym | |odcinku bez konieczności jakichkolwiek dodatkowych uzupełniających inwestycji. | |Celem regulacji art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest uniemożliwienie organowi administracji zatwierdzenia projektu budowlanego i | |wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego, które po jego zrealizowaniu nie mogłoby stanowić samodzielnej | |całości nadającej się do użytkowania jak i nieracjonalne dzielenie jednej inwestycji na etapy, czy też udzielanie pozwolenia na następny etap| |realizacji jednego obiektu. Natomiast w tej sprawie z analizy akt sprawy wynika, że cele wskazanej regulacji zostaną osiągnięte, co wyraźnie | |zaznaczono na etapie postępowania odwoławczego. | |Tak więc przy uwzględnieniu powyższych rozważań nie tylko nie można przyjąć, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni art. 33 ust. 1 | |cytowanej ustawy, ale nie można także uznać, iż Sąd I instancji dokonał niewłaściwego zastosowania wskazanego wyżej przepisu ustawy Prawo | |budowlane. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej i zamieszczona na jego poparcie argumentacja w tym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie. | |Nie można także w niniejszej sprawie mówić o naruszeniu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1-3 ustawy | |Prawo budowlane polegającego na błędnej wykładni pojęcia "całe zamierzenie budowlane". Wnioskodawca spełnił ustawowe wymogi niezbędne do | |uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na zgodność projektu budowlanego z przepisami prawa, wniosek o wydanie pozwolenia na budowę był | |kompletny, a organ administracji wydając zaskarżone decyzje działał zgodnie z prawem. | |Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. może polegać na błędnej | |jego wykładni czyli błędnym pojmowaniu treści lub znaczenia określonego przepisu, bądź na niewłaściwym zastosowaniu, czyli podciągnięciu | |ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd w subsumcji). Z sytuacją taką w niniejszej sprawie nie mamy do | |czynienia. | |Powyższe rozważania sprawiają, że nie może także zostać uwzględniony zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 w związku z art. 77 | |i art. 107 k.p.a. Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatrywał bowiem w uznaniu przez Sąd I instancji, że ustalenia poczynione | |przez organ administracji drugiej instancji w zakresie prawidłowości wydanej decyzji i spełnienia warunku z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo | |budowlane, były wystarczającą podstawą do uznania, że uchybienie to nie miało znaczącego wpływu na zaskarżone decyzje. Skoro jednak Naczelny | |Sąd Administracyjny wykazał, że stan faktyczny ustalony w sprawie był prawidłowy, zarzut ten nie może być oceniony jako uzasadniony. Naczelny| |Sąd Administracyjny nie stwierdza naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd | |Administracyjny wydał wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Nietrafnie zarzuca także strona | |skarżąca kasacyjnie naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 134 § 1 p.p.s.a., a to dlatego, że Sąd ten rozstrzygał w granicach | |tej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza, aby w | |uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji wskazano na związanie zarzutami i wnioskami skargi lub powołaną podstawą prawną. | |W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również zarzut naruszenia prawa procesowego art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest w takich | |okolicznościach trafny. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych| |w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma | |być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ramach | |rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia | |zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Sąd nie może badać zasadności | |przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Motywy wyroku mają przekonać o słuszności rozstrzygnięcia i to zarówno jeśli chodzi o przyjętą | |podstawę prawną, jak i w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, które jest kontrolowane. Ponadto powinny | |one zwierać podstawę prawną rozstrzygnięcia. Tylko naruszenia takich wymogów uzasadnienia mogą stanowić podstawę formułowania zarzutu | |niepełnego zebrania materiału dowodowego oraz zarzutu niewyjaśnienia podstawy prawnej wydanego wyroku. Uzasadnienie kontrolowanego wyroku | |Sądu I instancji wskazuje na to, że dokonano prawidłowej oceny ustaleń faktycznych zawartych w zaskarżonej decyzji. Prawidłowo też zacytowano| |mające zastosowanie w sprawie normy prawa materialnego oraz dokonano ich wykładni. Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie nie można zatem mówić| |o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. | |Zatem prawidłowo zaskarżonym wyrokiem oddalono skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. gdyż Sąd administracyjny oddala skargę, jeżeli w wyniku | |przeprowadzonego postępowania rozpoznawczego stwierdzi, że zaskarżony akt nie narusza prawa albo, że narusza prawo, jednak nie w takim | |stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi. Konkludując przyjąć należy, iż prawidłowo przeprowadzona przez Sąd I instancji | |kontrola legalności zaskarżonego aktu przy uwzględnieniu obszernych rozważań zawartych w motywach zaskarżonego wyroku nie pozwalała na | |uznanie za usprawiedliwiony zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 p.p.s.a. ustawy Prawo o ustroju sądów | |administracyjnych oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi. | |W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd | |Administracyjny orzekł jak w sentencji oddalając skargę kasacyjną. | | | | | | | | | | | | | | |