II OSK 693/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA (del.) Janusz Furmanek /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 619/07 w sprawie ze skargi Syndyka [...] S.A. w upadłości na zarządzenie pokontrolne Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie wykonania inwentaryzacji kanalizacji sanitarnej i deszczowej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zasądzić od [...] S.A. w upadłości na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w zarządzeniu pokontrolnym z dnia [...] października 2007 r. zarządził, na podstawie art.12 ust.1 pkt 1 i ust.2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska /Dz.U z 2007 r. Nr 44, poz.287/, wykonanie inwentaryzacji kanalizacji sanitarnej i deszczowej znajdującej się na terenie byłych [...] S.A oraz poza jego terenem na odcinku, do którego Syndyk Masy Upadłości posiada tytuł prawny, bezzwłocznie po otrzymaniu zarządzenia. W uzasadnieniu podniesiono, ż kontrola wykazała, iż wylotem kolektora deszczowego przy ulicy [...] odprowadzane są ścieki przemysłowe do przydrożnego rowu. Na to zarządzenie Syndyk Masy Upadłości wniósł skargę i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Stwierdził, że zarządzenie pokontrolne nie daje podstawy prawnej nałożenia obowiązku wykonania inwentaryzacji kanalizacji sanitarnej i deszczowej. Przepis art.12 ust.1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska upoważnia jedynie do wydawania zarządzeń pokontrolnych. Jednakże do nałożenia na stronę określonych obowiązków konieczne jest wskazanie przepisu zobowiązującego do przeprowadzenia inwentaryzacji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że celem polecenia zawartego w zarządzeniu było uzyskanie informacji o systemie kanalizacji znajdującej się na terenie zakładu od jedynej osoby, która taką wiedzę może i powinna posiadać, tj. od syndyka . Ustalenia kontroli wskazują bowiem na możliwość nielegalnego zrzutu ścieków do kanalizacji deszczowej, które powinny być znane zarządcy majątku Zakładów w przypadku posiadania aktualnej inwentaryzacji sieci, a takiej syndyk nie posiada Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2008 r. uchylił zarządzenie pokontrolne. Stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu stwierdził, że organ uchybił przepisom art.7 i 77 § 1 kpa. Wyjaśnił, że dokonano oględzin dwóch studzienek zlokalizowanych na działce osoby prywatnej i dwóch studzienek położonych w drodze dojazdowej. Natomiast przepis art.12 ust.1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska stanowi o możliwości wydania przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska zarządzenia pokontrolnego do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Analiza protokołów oględzin będących podstawą sporządzenia protokołu kontroli prowadzi do wniosku, że kwestionowane zarządzenie pokontrolne wydane zostało z naruszeniem w/w przepisu, gdyż przedmiotem kontroli była działka stanowiąca własność osoby fizycznej. Nie sposób w tej sytuacji uznać, że skarżący jest kierownikiem kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osoby fizycznej. Skarżący podniósł, że nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości. Jednocześnie z akt nie wynika, kogo w dniu oględzin należało uznać za kierownika jednostki organizacyjnej drogi dojazdowej będącej przedmiotem oględzin w dniu 8.10.2007 r. Ponadto z protokołu kontroli nie wynika, jakich naruszeń dopuścił się skarżący, nieprowadzący jakiejkolwiek działalności gospodarczej. Organ nie wskazał też materialnej podstawy prawnej nałożenia na skarżącego obowiązku, o jakim mowa w zarządzeniu. Powołany przepis upoważnia jedynie do wydawania zarządzeń pokontrolnych, nie daje natomiast podstawy do nałożenia obowiązku inwentaryzacji. W trakcie postępowania kontrolnego pobrano próbkę ścieków, z której sporządzono raport z badań. Z raportu nie wynika, jaka jest jakość odprowadzanych ścieków, t.j., Czy prowadzone badania wykazały przekroczenie dopuszczalnych wartości określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Do akt nie załączono tego pozwolenia. To zaś nie pozwala na weryfikację faktu - czy miało miejsce odprowadzenie ścieków wylotem kanalizacji deszczowej. Organ nie dopełnił również obowiązku wynikającego z przepisu art.107 § 3kpa, czyli sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego zarządzenia. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego działając na podstawie art.173, art.174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zm./ ,.zwanej dalej p.p.s.a zarzucił: -naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art.7,77,80 107 § 3 kpa oraz art.12 ust.1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska /Dz.U z 2007 r. Nr 44, poz.287 ze zm./ przez przyjęcie, że organ administracyjny nie dopełnił obowiązków na nim spoczywających, dotyczących wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z tego też względu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi. Wniósł też o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu zarzutów skargi podniósł, że podmiotowi będącemu adresatem zarządzeń pokontrolnych nie przysługuje prawo zaskarżania ich do sądu administracyjnego. Powołał się na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, którym Sąd odrzucił skargę na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie. Sąd wyjaśnił, że zarządzenie pokontrolne tego organu nie spełnia przesłanek określonych w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ponieważ zawiera jedynie ustalenia kontroli i związane z nim wnioski, które nie tworzą nowej sytuacji prawnej kontrolowanego. Wobec tego zachodzi nieważność postępowania, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący podniósł, że badania potwierdziły fakt, że odprowadzane ścieki są innymi ściekami niż deszczowe; cechował je bowiem charakterystyczny zapach i barwa brunatno-szara. Ponadto w akcie sprzedaży mienia Zakładów zaznaczono, że nabywcy przysługuje ograniczone prawo rzeczowe polegające na prawie korzystania z instalacji kanalizacyjnej. A z oświadczenia syndyka wynika, że kanalizacja deszczowa jeszcze w dniu 18 października 2007 r. znajdowała się na stanie Zakładów. Nalożenie tego obowiązku było konieczne, gdyż bez szczegółowej informacji o przebiegu instalacji niemożliwe jest ustalenie sprawcy nielegalnych zrzutów ścieków przemysłowych kanalizacją deszczową, gdyż na nieruchomościach sprzedanych przez syndyka funkcjonuje kilka podmiotów gospodarczych. Wyjaśnił, że chociaż oględziny były prowadzone na nieruchomości osoby trzeciej, to jednak dotyczyły instalacji będącej we władaniu syndyka. Nie ma znaczenia, czy pobrane ścieki przekraczają normy ustalone w decyzjach administracyjnych, gdyż istotą sprawy jest zarzut ścieków innych niż opadowe kanalizacji deszczowej. Kanalizacji tej nie wolno bowiem wykorzystywać do przesyłania ścieków innych niż opadowe. Nie jest również uprawniony zarzut naruszenia art.07 § 3 kpa, gdyż przepis ten określa składniki uzasadnienia faktycznego decyzji, a zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją i nie może być oceniane według warunków określonych w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Nieważność postępowania zachodzi m.in. wtedy, gdy droga sądowa była niedopuszczalna /art.183 § 2 pkt 1 p.p.s.a/. Zgodnie z art1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U Nr 153, poz.1269/ Sąd sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Właściwość rzeczową sądu administracyjnego określają przepisy prawa i muszą mieć charakter publicznoprawny /art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a/ Ten pierwszy wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Przenosząc te rozważania do zaskarżonego zarządzenia stwierdzić należy, że nie posiada on wszystkich elementów niezbędnych do uznania go za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art.12 ust.1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Wymienionym wymaganiom odpowiada obowiązek kontrolowanego poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. W związku z tym należy przyjąć, że zarządzenie pokontrolne, które nie wykraczając poza ramy określone w art.12 ust.1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wskazuje wyłącznie na stwierdzone uchybienia i zaleceń dotyczących usunięcia stwierdzonych naruszeń nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że zarządzenie takie zawiera jedynie ustalenia i wynikające z nich zalecenia, które nie tworzą nowej sytuacji prawnej kontrolowanego. Spoczywający na kontrolowanym obowiązek udzielenia odpowiedzi na zarządzenie nie mieści się w związku z tym w pojęciu obowiązków w rozumieniu art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy tutaj przypomnieć, że przepisy ustawy nie przewidują za niewykonanie zarządzeń żadnych sankcji. Sankcjom podlega tylko niewykonanie obowiązku poinformowania organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowania organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodne z prawdą wykonania zarządzeń pokontrolnych przeprowadzenia postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem, a także niezgodne z prawem poinformowanie Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych lub przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem /art.31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska/. Nawet, gdyby przyjąć, że kwestionowane zarządzenie było aktem lub czynnością, o której mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, to droga sądowa była na tym etapie niedopuszczalna, gdyż strona skarżąca nie wyczerpała trybu, o którym mowa w art.52 § 3 p.p.s.a Bezpośrednio po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego strona złożyła "Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" i Sąd I instancji tę skargę rozpoznał. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę na podstawie art.189 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł zgodnie z art.203 pkt 2 p.p.s.a.