II OSK 690/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 349/23 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 kwietnia 2023 r. nr 350/2023 w przedmiocie nakazu usunięcia zagrożenia oraz nieprawidłowości w utrzymaniu cmentarza oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 349/23 oddalił skargę Gminy [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) z 21 kwietnia 2023 r. nr 350/2023 w przedmiocie nakazu usunięcia zagrożenia oraz nieprawidłowości w utrzymaniu cmentarza. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W efekcie informacji o nieprawidłowościach w utrzymaniu muru ogrodzeniowego cmentarza Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] (dalej: PINB) w dniu 23 kwietnia 2021 r. przeprowadził kontrolę, która wykazała szereg nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego muru. Po wezwaniu do przedłożenia stosownej dokumentacji właściciela nieruchomości - Gminy [...], Muzeum Miejskie [...] dostarczyło protokół okresowej kontroli obiektu, sporządzony 5 maja 2020 r. i potwierdzający nieodpowiedni stan techniczny. Pismem z dnia 10 maja 2021 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zagrożenia związanego z pogorszonym stanem technicznym cmentarza w obrębie ogrodzenia i krypt. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania PINB decyzją z dnia 23 listopada 2021 r. nr 2800/2021 nakazał Gminie [...] - jako właścicielowi cmentarza, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b. i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., usunięcie zagrożeń oraz nieprawidłowości w utrzymaniu tego obiektu, w obrębie muru oraz pomników nagrobnych, wskazując w 8 punktach konieczne do wykonania czynności, w terminie 8 miesięcy od daty ostateczności rozstrzygnięcia. Gmina [...] wniosła odwołanie. W wyniku jego rozpoznania [...]WINB decyzją z 21 kwietnia 2023 r. nr 350/2023 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu po przywołaniu art. 66 ust. 1 p.b. i jego objaśnieniu organ odwoławczy podkreślił związany charakter decyzji wydawanych na podstawie tego przepisu, i jednocześnie zaakcentował, że nieodpowiedni stan techniczny cmentarza nie budzi wątpliwości i wymaga natychmiastowych czynności. Następnie [...]WINB podkreślił, że właściciel nieruchomości obowiązków nie dopełnił, a redakcja art. 61 p.b. wskazuje, że w pierwszej kolejności obowiązki spoczywają na właścicielu. Organ zaznaczył, że w aktach sprawy nie znajduje się umocowanie innego podmiotu niż Gmina [...] wskazujące na sprawowanie zarządu nad cmentarzem. Powołując się na Statut Muzeum Miejskiego organ II instancji zauważył, że organizatorem Muzeum jest Gmina [...], która ma zapewnić środki do funkcjonowania Muzeum, co oznacza, że środki, którymi dysponuje Muzeum są ściśle związane i uzależnione od środków Gminy. Skargę na decyzje [...]WINB wniosła Gmina [...] zarzucając decyzji naruszenie: 1) art. 61 pkt 1 i 2 p.b.; 2) art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r. poz. 1798), dalej: ustawa z 1997 r.; 3) niezastosowanie zapisów Porozumienia w sprawie standardów zachowania i upamiętniania cmentarzy żydowskich w Polsce z dnia 21 grudnia 2018 r., 4) art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do decyzji Zastępcy Naczelnika Dzielnicy [...] z 28 czerwca 1983 r. przekazującej działkę cmentarza Muzeum [...] oraz nieodniesienie się do większości zarzutów odwołania, w szczególności w zakresie wskazanego wyżej Porozumienia oraz ustawy z 1997 r. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na wniosek Gminy [...] dotyczący wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 11 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 349/23 odmówił wstrzymania decyzji uzasadniając, że nie zostały uprawdopodobnione przesłanki ustawowe. Postanowienie ww. zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 12 września 2023 r. sygn. akt II OZ 507/23. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w powołanym na wstępie wyroku uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji administracyjnych stanowi art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 p.b., których treść następnie przytoczył. Z przepisów tych wynika, że w przypadku nieodpowiadającego normom stanu obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wydać decyzję formułującą adekwatne obowiązki, a adresatem tej decyzji będzie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W realiach sprawy nie stanowi przedmiotu sporu stan obiektu budowlanego, i strony są zgodne co do konieczności poddania go robotom budowlanym. Problem prawny polega na rozstrzygnięciu, do którego z wskazanych w przepisie art. 61 p.b. podmiotów tj. właściciela, czy zarządcy obiektu budowlanego, organ powinien kierować nakaz wykonania określonych obowiązków. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skoro reguły językowe i literalny kształt przepisu nie dają podstawy dla rozstrzygnięcia sporu, to należy odwołać się do wykładni funkcjonalnej, nakazującej uwzględniać cele regulacji, funkcje prawa oraz jego społeczno - gospodarcze przeznaczenie. Obowiązki właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego związane są z utrzymywaniem i użytkowaniem obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 (art. 61 pkt 1 p.b.) oraz z zapewnieniem bezpiecznego użytkowania obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziałujących na obiekt (art. 61 pkt 2 p.b.). Natura zasad, o których mowa w art. 5 ust. 2, który to przepis odsyła do art. 5 ust. 1 pkt 1-7 p.b. oraz najczęściej nagły charakter czynników zewnętrznych oddziałujących na obiekt wskazują, że realizacja obowiązków spoczywać powinna w pierwszym rzędzie na tych podmiotach, które dysponują w tym zakresie realnymi, faktycznymi możliwościami. Pieczę nad poszczególnymi obiektami budowlanymi mogą sprawować bezpośrednio ich właściciele, jak też powszechnie spotykane są sytuacje, w których właściciel, na podstawie określonego tytułu prawnego, przekazuje zarządzanie obiektem budowlanym innemu podmiotowi. Trzeba jednak podkreślić, że przepisy p.b. nie zwalniają właściciela z obowiązków związanych z utrzymaniem obiektu budowlanego w przypadku nawiązania stosunku prawnego, na podstawie którego zarządzanie obiektem budowlanym zostaje powierzone innemu niż właściciel podmiotowi. W zaskarżonej decyzji [...]WINB podzielił stanowisko organu I instancji, że to do zadań Gminy [...], jako właściciela, należy zapewnienie środków potrzebnych na utrzymanie Muzeum Miejskiego [...] (zarządcy cmentarza), co oznacza, że Gmina posiada możliwości i środki do wykonania nakazów sformułowanych w decyzji. Zdaniem Sądu jest to stanowisko trafne. W sprawie mamy do czynienia z - jako zarządcą - Muzeum Miejskim [...], które ma osobowość prawną, którego organizatorem jest Gmina [...], i w którego zakresie działania mieści się gromadzenie, przechowywanie, konserwacja i udostępnianie zbiorów w zakresie dziejów [...] i [...], dotyczących m. in. sztuki cmentarnej, w tym sprawowanie opieki nad [...] Cmentarzem [...] przy ul. Ś. we [...] (§ 2 w zw. z § 6 Statutu Muzeum z dnia 10 czerwca 2010 r., §6 w zw. z §7 pkt 13 Statutu Muzeum z dnia 15 września 2022 r.). Jak wynika z § 3 Statutu Muzeum z 10 czerwca 2010 r. oraz z § 15 Statutu z 15 września 2022 r. środki potrzebne do rozwoju i funkcjonowania Muzeum zapewnia organizator (czyli Gmina [...]). Z osobowości prawnej Muzeum Miejskiego wynika, że jest ono odrębnym od Gminy [...] podmiotem prawa, jednak funkcjonalnie, organizacyjnie i finansowo jest ono ściśle związane z Gminą. Muzeum realizuje zadania gminne w zakresie działalności kulturalnej, jego dosłownym organizatorem jest Gmina, a środki finansowe na jego działalność również pochodzą od Gminy [...]. Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że w sprawie nie mamy więc do czynienia z sytuacją, w której doszłoby do zerwania więzi prawnej pomiędzy Gminą [...] a obowiązkami w zakresie utrzymania obiektu w należytym stanie. Pomimo sprawowania opieki na Cmentarzem [...] przez Muzeum [...], Gmina [...] nadal pozostaje jego właścicielem, dysponuje pełnią wynikających z własności praw oraz obowiązków. Sąd przywołał obydwa Statuty, żeby podkreślić, że w tym zakresie stan regulacji praktycznie nie zmienił się. Trzeba pamiętać, że prawo własności daje najszersze władztwo nad rzeczą. W konsekwencji nie można mówić, jak podnosi w skardze Gmina, o błędnym wskazaniu strony postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...] zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego tj.: 1) błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 61 p.b. poprzez przyjęcie, że kompetencja organu nadzoru budowlanego wyboru podmiotu, na który nakłada obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, nie jest w żaden sposób ograniczona,, tj. organ może nałożyć taki obowiązek, według swojego wyboru, na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, zamiast przyjęcia, że funkcjonalna wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że obowiązek taki powinien być nakładany w pierwszej kolejności na zarządcę, jako podmiot, który z racji swojej funkcji dysponuje realnymi narzędziami i faktycznymi możliwościami wykonania tego obowiązku najszybciej; 2) błędne niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 210 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), dalej: u.g.n., poprzez niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że w przypadku oddania nieruchomości w zarząd innej jednostce prace budowlane może wykonywać tylko właściciel, zamiast przyjęcia, że do jednych z podstawowych obowiązków podmiotu, który użytkuje nieruchomość na mocy decyzji wydanej przed dniem 1 stycznia 1998 r. jest wykonywanie robót budowlanych, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego, a w konsekwencji uznanie, że organ nadzoru wydając decyzję na podstawie art. 61 p.b. jej adresatem powinien uczynić użytkownika nieruchomości; 3) błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 72 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.), dalej: u.o.z., poprzez przyjęcie, że roboty budowlane przy zabytkach powinien wykonywać właściciel, który finansuje prace, zamiast przyjęcia, że prace przy zabytkach, będących w posiadaniu jednostek sektora finansów publicznych, są finansowane ze środków finansowych przyznanych odpowiednio przez dysponentów części budżetowych bądź jednostki samorządu terytorialnego, którym podlegają te jednostki, a co za tym idzie roboty budowlane przy tych zabytkach powinny być wykonywane przez takie jednostki; 4) błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 74, art. 75, art. 76 u.o.z. poprzez niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że roboty budowlane przy zabytkach finansuje wyłącznie organizator (tu: Gmina), zamiast przyjęcia, że instytucja kultury (tu: Muzeum Miejskie [...], dalej jako: "Muzeum") może ubiegać się i ostatecznie finansować prace przy zabytkach ze środków finansowych przyznanych w formie dotacji od innych jak Gmina podmiotów; 5) 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 k.pa. polegające na braku analiz w zakresie obowiązków, jakie spoczywają na Muzeum jako zarządcy nieruchomości (tu: Cmentarza) przekazanej mu w użytkowanie w drodze decyzji wydanej przed dniem 1 stycznia 1998 r., w zakresie obowiązków, jakie spoczywają na Muzeum jako posiadaczu zabytków (tu: Cmentarza), w szczególności w zakresie obowiązków prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach będących w posiadaniu; w zakresie zasad rozliczania finansowania remontu przez Gminę, w tym możliwości rozliczania podatku VAT, w sytuacji gdy tytuł prawny do nieruchomości przysługuje nieodpłatnie innemu podmiotowi; w zakresie faktycznych i organizacyjnych możliwości przeprowadzenia prac przez właściciela nieruchomości (tu: Gmina) w sytuacji, gdy nieruchomość oddana jest innemu podmiotowi w zarząd (tu: Muzeum); w zakresie możliwości pozyskiwania przez Muzeum, będące samorządową osobą prawną, środków finansowych od innych jak Gmina podmiotów, między innymi na prace konserwatorskie, restauratorskie i robót budowlanych przy zabytkach będących w posiadaniu(tu: Cmentarza); w zakresie możliwości pozyskiwania przez Muzeum, będące samorządową osobą prawną, środków finansowych w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, celem przeznaczania ich na prace konserwatorskie, restauratorskie i robót budowlanych przy zabytkach będących w posiadaniu (tu: Cmentarza). Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości wyroku WSA i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz zrzekła się przeprowadzenia w sprawie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w ramach zgłoszonych zarzutów kasacji. Te zaś, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie zasługiwały na uwzględnienie. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek takiego stanowiska w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Mając na uwadze strukturę przedstawionych zarzutów, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, z uwagi na zarzut ich błędnej wykładni. Niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na niewłaściwym zastosowaniu art. 61 p.b. poprzez nałożenie obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji na Gminę [...], nie zaś na Muzeum [...] (zarządcę obiektu). Przepisy art. 66 p.b., podobnie jak inne przepisy Rozdziału 6 p.b., są adresowane wyłącznie do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Należy również zwrócić uwagę, że przepisy art. 66 p.b. zostały zamieszczone w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", co z góry przesądza, że przepisy te powinny mieć zastosowanie w przypadkach, kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nie remontowany, nie konserwowany, przez zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli, przez bierność właściciela lub zarządcy, doprowadzony do stanu opisanego w hipotezie art. 66 ust. 1 p.b. Adresatem nakazu wydanego na podstawie ww. przepisu jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (patrz wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 1392/21, LEX nr 3732127 i wyrok z dnia 6 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2740/21 LEX nr 3624971), bowiem zgodnie art. 61 p.b. "Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska". Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, a dotyczące podmiotu, na który został nałożony obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. Bezsprzecznie właścicielem [...] Cmentarza [...] przy ul. S. we [...] jest Gmina [...], zarządcą zaś Muzeum Miejskie [...]. Jak wynika z § 2 załącznika do Uchwały nr LI/1492/10 Rady Miejskiej [...] z dnia 10 czerwca 2010 r. określającego Statut Muzeum Miejskiego [...] (str. 12 i dalsze akt administracyjnych nr 5142.91.202) organizatorem Muzeum jest Gmina [...]. Z kolei § 16 ww. Statutu stanowi, że działalność Muzeum jest finansowana z budżetu Gminy [...], środków otrzymywanych od osób fizycznych i prawnych oraz innych źródeł. Z powyższego należy wywodzić, że byt Muzeum jest ściśle i nierozerwalnie związany i uzależniony od Gminy [...], która finansuje jego działalność, tym samym uznać należało, że to Gmina [...], jako właściciel Cmentarza [...] najszybciej zrealizuje obowiązek doprowadzenia obiektu cmentarza do właściwego stanu technicznego z uwagi na dysponowanie środkami finansowymi. Jak wskazuje się w literaturze: "Obowiązek związany z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego ciąży na właścicielu lub zarządcy obiektu. Przyjęta przez ustawodawcę kolejność podmiotów, na których ciąży obowiązek, nie jest przypadkowa. Wskazał na to NSA w wyroku z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1310/06, LEX nr 504993, uznając, że prawo własności jest prawem dającym najszersze władztwo nad rzeczą i wobec tego do właściciela w pierwszej kolejności należy kierować nakazy z art. 66 pr. bud. [...] (por. Arkadiusz Despot Mładanowicz (w:): Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016 art. 61 Obowiązki właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, pkt. 5). Jednocześnie Naczelny Sad Administracyjny wskazuje, że (...) w przypadku orzekania o obowiązkach nakładanych na właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych dotyczących bezpiecznego ich użytkowania, pojawiające się wątpliwości dotyczące zakresu tych obowiązków należy co do zasady rozstrzygać na korzyść takich rozwiązań, które zapewnią najwyższe bezpieczeństwo użytkowania. Powyższa, ogólna dyrektywa, którą Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje jako wskazówkę dotyczącą interpretacji i stosowania takich regulacji jak zawarte w art. 61 czy 66 p.b., nie może jednak zwalniać ani organów, ani sądu administracyjnego z obowiązku indywidualnej, rzetelnej i rozsądnej analizy każdej sprawy. Bezpieczeństwo użytkowania obiektów budowlanych może być istotnym, wspierającym argumentem do nałożenia na właściciela lub zarządcę określonych obowiązków, ale nie powinno być podstawą do bezrefleksyjnej akceptacji wszelkich rozwiązań (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1029/20, LEX nr 3587787). Dlatego też mając na uwadze konieczność wypełnienia nakazu wynikającego z zaskarżonej decyzji najskuteczniej, obowiązki te może wykonać właściciel tj. Gmina [...]. Należy także mieć na uwadze, że skoro organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązki z art. 66 ust. 1 p.b. z uwzględnieniem właściciela lub zarządcy nieruchomości, o których mowa w art. 61 p.b., to należy przyjąć, że jest on także uprawniony do wyboru podmiotu wg swojego uznania. Zaś fakt wyboru adresata decyzji oparty na uprawnieniu wynikającym z ustawy (art. 61) nie może stanowić zarzutu kwestionującego legalność wydanej decyzji. Przy czym decyzja oparta na treści art. 66 p.b. nie przesądza, kogo będą w ostatecznym rozliczeniu obciążały koszty doprowadzenia obiektu do należytego stanu (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK1413/09, LEX nr 1613241 oraz wyrok NSA z dnia 16 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1203/07). Wobec powyższego całkowicie niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. art. 43 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 210 ust. 3 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie. Przepis art. 43 ust. 2 pkt 2 u.g.n. stanowi, że "Jednostka organizacyjna ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6, korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do wykonywania robót budowlanych, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego". W myśl zaś art. 210 ust. 3 u.g.n. do użytkowania ustanowionego w drodze decyzji przed dniem 1 stycznia 1998 r. stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu. Co prawda - jak wynika z akt sprawy – teren byłego cmentarza [...] przy ul. Ś. został pierwotnie oddany w użytkowanie na czas nieoznaczony nieodpłatnie Muzeum Historycznemu we [...] zgodnie z uchwałą Nr XXVII/166/91 Rady Miejskiej [...] z dnia 24 lipca 1991 w sprawie przekazania w użytkowanie na czas nieoznaczony gruntu byłego Cmentarza [...] przy ul. Ś., które to Muzeum zgodnie z kolejnymi uchwałami Rady Miejskiej [...] weszło w skład instytucji kultury pod nazwą Muzeum Miejskie [...], to jednak z uwagi na przesądzenie, że roboty budowlane wynikające z zaskarżonej decyzji [...]WINB najpełniej wykona Gmina [...] z uwagi na dysponowanie środkami pieniężnymi adekwatnymi do tego celu, powyższe przepisy nie miały w sprawie zastosowania. Zaskarżona decyzja nie ogranicza uprawnień zarządcy wynikających z powołanych przepisów. Z kolei powołane przepisu u.g.n., nie ograniczają także prawa własności i możliwości dysponowania nieruchomością przez Gminę [...]. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła również błędna wykładnię art. 72, art. 74, art. 75 i art. 76 u.o.z. z czym Naczelny Sąd Administracyjny się nie zgadza. Powołane przepisy odnoszą się do źródeł finansowania robót budowlanych przy zabytkach, w tym możliwości uzyskania dotacji. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 524/22 wskazał wprost, że "Jednostka samorządu terytorialnego (gmina) powinna przewidzieć w swoim budżecie środki finansowe na cele związane z ochroną zabytku. Ponadto tego rodzaju podmiot posiada uprawnienie do ubiegania się o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru albo prac konserwatorskich lub restauratorskich przy zabytku wpisanym na Listę Skarbów Dziedzictwa (patrz: art. 73 u.o.z.". W niniejszej sprawie, jak już zostało ustalone, to Gmina [...] finansuje z własnego budżetu działalność Muzeum [...], brak było zatem podstaw do zarzucenia błędnej wykładni wskazanych przepisów. Co prawda Muzeum [...] może finansować swoją działalność także ze środków otrzymywanych od osób fizycznych i prawnych oraz innych źródeł, niemniej jest to działanie dodatkowe, z którego Muzeum może, ale nie musi korzystać z uwagi na główne źródło finansowania tj. środki budżetowe Gminy [...]. Nadto jako dalece niewłaściwe należy uznać uzależnianie doprowadzenia obiektu budowlanego do właściwego stanu technicznego od możliwości pozyskania w przyszłości bliżej nieokreślonych środków pieniężnych, co czyniłoby nakaz wynikający z art. 66 p.b. nieskutecznym. Tymczasem regulacja ta ma na celu szybkie i skuteczne podjęcie działań odnoszących się do utrzymania obiektu budowlanego we właściwym stanie technicznym i estetycznym. Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zostały także naruszone przepisy postępowania tj. art. 7, art. 11 i art. 77 k.p.a. polegające na braku analiz w zakresie obowiązków, jakie spoczywają na Muzeum jako zarządcy nieruchomości. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest ściśle powiązany z zasadą swobodnej oceny dowodów. Rozstrzygnięcie sporu, czy wnioski wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego znajdują w nim swoją podstawę, powinno mieć na uwadze ocenę tego, czy przyjęte przez organ ustalenia opierają się na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, zostały one skonfrontowane ze sobą oraz sprawdzenia czy organ dokonał oceny ich znaczenia i wartości dla toczącej się sprawy, wyprowadzając z nich wnioski, którym nie można zarzucić sprzeczności z zasadami wiedzy, regułami logiki dotyczącymi wnioskowania, a także zasadami doświadczenia życiowego. W okolicznościach kontrolowanej sprawy zebrany materiał dowodowy zasadnie został uznany przez Sąd I instancji za wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji i taka ocena Sądu nie uchybia powołanym w skardze kasacyjnej przepisom. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.