II OSK 69/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 października 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 1175/24 w sprawie ze skargi S. R. na uchwały Rady Gminy Kosakowo z dnia 20 czerwca 2023 r. nr XCV/684/2023 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 1 października 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 1175/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi S.R. (dalej jako "skarżący") na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 20 czerwca 2023 r. nr XCV/684/2023 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kosakowo, umorzył postępowanie odnośnie działki skarżącego nr [...], obręb [...], gmina Kosakowo i w pozostałym zakresie oddalił skargę. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Skarżący wniósł skargę na powyższą uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465, dalej jako "u.s.g."), zaskarżając ją w części, tj. w zakresie w jakim dotyczyła ona należących do niego działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] obręb [...], gmina Kosakowo oraz działki ewidencyjnej nr [...], [...] obręb [...], gmina Kosakowo. Domagał się stwierdzenia nieważności tej uchwały w zaskarżonej części, ewentualnie w całości. Skarżący zakwestionował dokonaną w studium zmianę przeznaczenia jego działek z terenów łąk i upraw rolnych na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych, przez co w sposób nieuzasadniony ograniczono mu możliwość prowadzenia działalności rolniczej na tych terenach. Zarzucił przekroczenie władztwa planistycznego przysługującego Gminie poprzez pominięcie interesu indywidualnego kosztem nieuzasadnionego prymatu interesu publicznego poprzez uznanie, że Gmina może w sposób dowolny ustalać przeznaczenie i potencjalny sposób zagospodarowania terenu, którego nie jest właścicielem i zmienić przeznaczenie terenów od pokoleń wykorzystywanych rolniczo na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych. W jego ocenie, Gmina nie uwzględniła uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia tych terenów jako wykorzystywanych rolniczo, których położenie i ukształtowanie sprzyja prowadzeniu tam działalności rolniczej. Nie wzięła też pod uwagę uwarunkowań wynikających z aktualnego stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej, wszystkich terenów rolniczych w kierunkach i zasadach kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej, co skutkowało pominięciem ww. działek jako terenów rolniczych. Swój interes prawny do zaskarżenia uchwały wywiódł z faktu bycia właścicielem przedmiotowych działek. Zaskarżona uchwała bezpośrednio dotyczy jego uprawnień jako właściciela tych nieruchomości. Zmiana Studium spowodowała, że jego nieruchomości znajdują się poza terenami rolniczymi, określonymi na rysunku Studium kolorem żółtym. Z dotychczasowego terenu łąk i upraw rolnych wyłączono znaczną część terenów, która zaliczona została do "terenów zieleni krajobrazowej". Z zapisów Studium wyraźnie wynika, iż tereny rolne stanowią "tereny gospodarstw rolnych, hodowlanych i ogrodniczych", przy czym zapis taki nie znalazł się przy opisie terenów zieleni krajobrazowej, a contrario zatem należy uznać, iż zmianie uległo ich przeznaczenie i nie zostały one zaliczone do terenów gospodarstw rolnych. Ponadto przy opisie terenów zieleni krajobrazowej pominięto wskazanie na ograniczenia w sposobie zagospodarowania i użytkowania terenów wynikające z przepisów odrębnych. Do terenów tych nie mają również zastosowania zapisy zawarte w rozdziale 3.1. Kierunki i zasady kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej, dotyczące m.in. wspierania opłacalności rolnictwa oraz zwiększenia opłacalności produkcji rolnej. W konsekwencji, dla rolników posiadających grunty rolne na obszarze oznaczonym w Studium jako tereny zieleni krajobrazowej m.in.: nie przewiduje się szczególnej ochrony dla nieruchomości rolnych, analogicznej jak w przypadku nieruchomości rolnych położonych zgodnie ze Studium na terenach rolnych oraz wykluczono możliwość lokalizowania nowych siedlisk rolniczych na gruntach rolnych. Natomiast w ocenie skarżącego brak jest podstaw dla wprowadzenia tak daleko idących różnic w ochronie oraz sposobie zagospodarowania gruntów rolnych w zależności od ich położenia na terenie gminy. W szczególności taką podstawą nie jest ochrona gruntów rolnych położonych na północy gminy Kosakowo, bowiem wynika ona z już obowiązujących przepisów m.in. art. 3 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 82), dalej: "u.o.g.r.l.", ograniczających przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Skarżący zauważył, że z części tekstowej Studium nie wynika, aby teren zieleni krajobrazowej podlegał szczególnym uregulowaniom wynikającym z przepisów odrębnych. Natomiast, jeżeli akt ten wprowadza dwa odrębne tereny "rolne" oraz "zieleni krajobrazowej", powstające na jego podstawie plany miejscowe również powinny przedmiotowy podział odzwierciedlać, a tym samym grunty rolne położone na terenie zieleni krajobrazowej w poszczególnych planach miejscowych (zakładając ich zgodność ze studium) nie będą terenami rolnymi lecz terenami zieleni krajobrazowej. Jednocześnie sama zmiana przeznaczenia gruntu na cele inne niż rolne nie zmienia charakteru takiej nieruchomości, albowiem nadal może ona być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Tym samym grunty przeznaczone zgodnie z planem miejscowym na cele inne niż rolne nie powinny podlegać ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego, pomimo, iż plan nie obliguje do zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości, a sama nieruchomość nadal może być wykorzystywana rolniczo. W konsekwencji zachodzi obawa, że tereny położone na północ od kanału zrzutowego w planach miejscowych nie będą terenami stricte rolniczymi, a jedynie takimi gdzie uprawy rolne będą mogły zostać utrzymane, a konsekwencji nieruchomości te nie będą podlegały szczególnej ochronie wynikającej z przepisów szczególnych. Wyjęcie zaś terenów zieleni krajobrazowej spod reżimu ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 423), dalej jako: "u.k.u.r.", w kontekście ochrony interesów skarżącego, jako rolnika, należy ocenić jednoznacznie jako godzące w jego interesy. Zarówno zniesienie ograniczeń w obrocie nieruchomościami rolnymi wynikającymi z u.k.u.r., jak i możliwość wyłączenia gruntów z produkcji rolnej stoją w sprzeczności z celem dla jakich wprowadzone zostały przedmiotowe ustawy, tj. zapewnienia właściwego zagospodarowania ziemi rolnej. Co więcej, treść Studium wyraźnie wskazuje na wypieranie działalności rolniczej z terenu gminy przez zabudowę mieszkaniową oraz ograniczenia wynikające z tego faktu. Jednocześnie rolnicy posiadający grunty rolne poza terenem rolnym oznaczonym w Studium nie mają możliwości zrealizowania na swoich nieruchomościach zabudowy siedliskowej. Rozwiązanie to powoduje nieuzasadnioną nierówność pozycji rolnika posiadającego nieruchomości na terenach rolnych, z położeniem rolnika posiadającego nieruchomości na terenach zieleni krajobrazowej. Jest to o tyle istotne, iż samo Studium wskazuje, że możliwość lokalizacji jednego siedliska rolniczego, niezbędnego do prowadzenia gospodarstwa stanowi mechanizm wsparcia rozwoju rolnictwa. Skarżący zakwestionował też rozwiązanie, że dla siedlisk rolniczych należy wskazać lokalizację na etapie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadnym byłoby dopuszczenie lokalizowania siedlisk rolnych na wszystkich terenach o przeznaczeniu rolnym w planie miejscowym. Wynika to z faktu, iż na etapie sporządzania planu miejscowego nie zawsze będzie istniała możliwość uwzględnienia wszystkich potrzeb rozwojowych gospodarstw rolnych, jednocześnie pominięcie wskazania lokalizacji na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowoduje de facto zablokowanie możliwości rozwoju terenów rolniczych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kosakowo wniosła o jej oddalenie w całości. Rada wskazała, że działka [...] położona jest w studium w obszarze tereny zabudowy produkcyjno-usługowej. Odnośnie natomiast do pozostałych działek, w odniesieniu do których została wprowadzona zmiana w zakresie oznaczenia przeznaczenia wskazano, że zgodnie z tekstem Studium tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych pełnią ważną rolę w kształtowaniu warunków środowiskowych i przyrodniczych, wpływają na warunki gruntowo-wodne, są magazynem wód opadowych i miejscem bogatym w siedliska roślin i zwierząt. Zbiorowiska te należy zachować w niezmienionej postaci i chronić przed zabudową. Jest to założenie pozostające w zgodności z przepisami u.o.g.r.l., w szczególności z jej art. 3 ust. 1, w którym to znalazł się postulat ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Co ważne, ustawa nie uzależnia zakwalifikowania danego obszaru jako rolnego od takiego właśnie jego określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź studium. Zauważono, że w zaskarżonym Studium na terenach dopuszcza się: • lokalizację urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej i leśnej oraz ochronie przeciwpowodziowej, • utrzymanie upraw rolnych, • lokalizację wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych służących wyłącznie do prowadzenia gospodarstwa rolnego, o ile ich lokalizacja nie zostanie wykluczona na etapie strategicznej oceny odziaływania na środowisko, • zagospodarowanie zielenią krajobrazową, • lokalizację terenów komunikacji i infrastruktury, przy czym drogi rowerowe i trasy piesze zaleca się projektować jako nieutwardzone lub platformy. Zdaniem Rady, przeznaczenie nieruchomości w Studium na cele inne niż rolne, nie wyklucza jej kwalifikacji jako rolnej w rozumieniu art. 461 k.c. Rolnego przeznaczenia nieruchomości spełniającej kryteria określone w art. 461 k.c., czy też węziej w art. 2 pkt 1 u.k.u.r., nie zmienia także to, że w odniesieniu do nieznacznej części tej nieruchomości wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu umożliwiającej przeznaczenie jej nieznacznej części na inny cel niż rolny. W związku z tym Rada nie zgodziła się, że działki skarżącego wobec zmiany Studium nie podlegałyby u.k.u.r., zaś zmiana przeznaczenia nie ma wpływu na możliwość korzystania z nieruchomości zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem, jako gruntów rolnych. Organ wyjaśnił, że dla działek nr [...] i [...] w [...] została uchwalona uchwała Nr [...] Rady Gminy Kosakowo z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [...] i części obrębu [...] gmina Kosakowo. Tereny te objęte zostały kartą 57-R, dla którego obowiązują następujące ustalenia: 1. Przeznaczenie terenu: tereny rolnicze. 2. Zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: zakaz zabudowy kubaturowej. 3. Tereny 57-R, zgodnie z rysunkiem planu: • zlokalizowane są w granicach złoża górniczego soli kamiennej "M.", • zlokalizowane są w granicach strefy pośredniej ochrony ujęcia wód podziemnych "R.", • zlokalizowane są w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%, • zlokalizowane są w zasięgu powierzchni ograniczających lotniska wojskowego Oksywie. Podsumowując Rada stwierdziła, że zaskarżone Studium respektuje przepisy u.p.z.p. Kryteria przyjęte przez Gminę przy kwalifikowaniu poszczególnych działek są zaś obiektywne i mają swoje podstawy w obowiązującym porządku prawnym. Przyjęte postanowienia są kompromisem pomiędzy interesem publicznym, uzasadnionym względami ochrony przyrody oraz racjonalnej gospodarki przestrzennej, a interesem prywatnym skarżącego związanym z przysługującym mu prawem własności nieruchomości. Tylko na części działek skarżącego wykluczona jest zabudowa, zaś na terenach zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych dopuszcza się określonego rodzaju zabudowę jak np. lokalizację wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych służących wyłącznie do prowadzenia gospodarstwa rolnego, o ile ich lokalizacja nie zostanie wykluczona na etapie strategicznej oceny odziaływania na środowisko. Biorąc zatem pod uwagę opisane wyżej uwarunkowania organ uprawniony był do ustanowienia postanowień Studium, wskazujących na ograniczenie możliwości zabudowy. Skarżący nie ma racji argumentując, że przyjęte rozwiązania mają charakter dowolny i nieproporcjonalny, stanowiąc przejaw nadużycia władztwa planistycznego przez gminę. Na rozprawie w dniu 4 czerwca 2025 r. pełnomocnik skarżącego cofnęła skargę odnośnie do działki nr [...]. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku umorzył postępowanie w zakresie działki skarżącego nr [...], obręb [...], gmina Kosakowo a w pozostałym zakresie oddalił skargę . Na wstępie Sąd określił podstawę prawną sprawowanej kontroli aktów organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.) i odpowiadające takiemu zakresowi kontroli rozstrzygnięcia skargi stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. (stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa). Przesłanki stwierdzenia nieważności studium określa art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przesłanka uwzględnienia zasad sporządzania studium dotyczy przede wszystkim związania rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń studium, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji studium. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości studium znaczenie mają w szczególności przepisy art. 10 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 4 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego – rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z 2021 r., poz. 2405), dalej jako: "rozporządzenie". Druga z przesłanek dotyczy zachowania procedury sporządzenia studium i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia tego aktu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Procedurę tę określają przepisy art. 11 u.p.z.p. Sąd zauważył, że naruszenie tych regulacji stanowi podstawę kontroli sądowej aktu, jakim jest studium uwarunkowań. Następnie Sąd wyjaśnił jak należy rozumieć naruszenie interesu prawnego z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", warunkującego skuteczne wniesienie skargi na uchwałę. Sąd stwierdził, że ze skargi oraz zebranej dokumentacji wynika, że skarżącemu przysługuje prawo własności nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...], [...], obręb [...]; [...], [...] obręb [...], wszystkie położone w gminie Kosakowo. Wyjaśnił przy tym, że skarżący cofnął skargę w odniesieniu do działki nr [...], a Sąd żądanie to uwzględnił i w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a., umorzył postępowanie odnośnie działki skarżącego nr [...], obręb [...], gmina Kosakowo. W odniesieniu zaś do pozostałych działek skarżący wskazuje, że w zaskarżonym Studium dokonano zmiany dotychczasowego przeznaczenia działek położonych [...] i [...] z terenów łąk i upraw rolnych na tereny zieleni krajobrazowej, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych. Powyższe oznacza, że istnieje związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, kształtujących treść prawa własności, a zaskarżoną uchwałą, która wpływa na możliwość wykonywania przez niego przysługującego mu prawa własności wymienionych nieruchomości. Ustalenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego pozwala natomiast Sądowi dokonać oceny, czy kwestionowany akt został podjęty z naruszeniem przepisów prawa. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny orzeka jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza badanie legalności uchwały w odniesieniu do tych przepisów, które tego interesu dotyczą. Sąd odnosząc się do przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 28 u.p.z.p. stwierdzić, że procedura planistyczna podejmowania zaskarżonej uchwały została skontrolowana przez tutejszy Sąd w wyroku z 29 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 690/23 i uznana za przeprowadzoną prawidłowo. Skoro wniesiona skarga nie zawiera zarzutów w tym zakresie, to uznał kwestię tę za wyjaśnioną i bezsporną. Przechodząc do dalszej kontroli zaskarżonego Studium w zakresie wyznaczonym interesem prawnym skarżącego Sąd wskazał na ogólne ramy prawne tej kontroli. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Przytoczona wyżej regulacja nie tylko udziela gminie kompetencji do przyjęcia określonego aktu, ale także zakreśla obszar kompetencyjny, wskazując kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Z regulacji odnoszących się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynika, że jest to dokument sporządzany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obejmujący część tekstową i graficzną, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Studium uchwala rada gminy rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9 ustawy. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium (art. 12 ust. 1). Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), jednak, jak stanowi art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Chociaż studium nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego to jego ustalenia będą się pośrednio przekładać na sytuację prawną jednostki. Mianowicie, treść planu miejscowego, który stanowi akt prawa miejscowego, jest związana ustaleniami studium, co oznacza, że plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Organy zaangażowane w procedury planowania i zagospodarowania przestrzennego, a więc także organy tworzące studium, związane są ogólnymi zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego. Przejawem tego związania jest art. 1 ust. 3 u.p.z.p. stanowiący, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Ponadto, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc także i w studium, które jest instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego, uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7) oraz potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9). Oprócz generalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził regulacje odnoszące się do wymogów, jakie studium ma spełniać, zarówno biorąc pod uwagę okoliczności otoczenia (uwarunkowania, elementy uwzględnianie przy tworzeniu studium), jak i treść studium (elementy określane w studium). Sąd przytoczył treść art. 10 ust. 1 u.p.z.p. i art. 10 ust. 2 u.p.z.p., które określają jakie uwarunkowania należy uwzględnić w studium i jaka jest obligatoryjna treść studium. Sąd podkreślił, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne. Jest aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej. Studium zawiera diagnozę (uwarunkowania) zagospodarowania przestrzennego oraz określa politykę rozwojową w tym zakresie (kierunki). Jest z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Studium nie jest zatem "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem gminnej polityki przestrzennej ujętym kierunkowo, czyli nie docelowo. Wskazując funkcje określonych terenów, studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, nie dokonuje przeznaczenia terenów na określone cele (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2023, s. 85-87, 208-209). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd zauważył, że w odniesieniu do działek skarżącego położonych w [...] oraz [...], istotna jest treść zawarta na s. 158 i 159 części tekstowej Studium, w których wskazano, że tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych pełnią ważną rolę w kształtowaniu warunków środowiskowych i przyrodniczych, wpływają na warunki gruntowo-wodne, są magazynem wód opadowych i miejscem bogatym w siedliska roślin i zwierząt. Zbiorowiska te należy zachować w niezmienionej postaci i chronić przed zabudową. Jest to założenie zgodne z art. 3 ust. 1 ustawy u.o.g.r.l., w którym postuluje się ograniczenia przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Na terenach tych dopuszczono w Studium m. in. utrzymanie upraw rolnych oraz lokalizację wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych służących wyłącznie do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Przeznaczenie to koreluje z przepisami Studium dotyczącymi kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej (s. 162 – 163). Wskazuje się tam bowiem, że funkcja rolnicza w gminie jest już znacznie ograniczona i wypierana przez funkcję mieszkaniową. W otoczeniu istniejącej i planowanej zabudowy wsi w Studium utrzymano rolnicze wykorzystanie terenu. W celu zwiększenia opłacalności produkcji rolnej należy: chronić grunty o wysokiej klasie bonitacyjnej gleb przed zmianą sposobu użytkowania, zapobiegać ich degradacji i dewastacji, stosować właściwe zabiegi agrotechniczne, m.in. z budową deszczowni i nasadzeniami zieleni śródpolnej, zapobiegającej erozji gruntu, regulować odpływ wód powierzchniowych poprzez stosowanie melioracji odwadniająco–nawadniającej, zachować torfowiska i oczka wodne jako naturalne zbiorniki wodne, magazynujące wody opadowe, stosować pasy zieleni śródpolnej zmniejszające skutki erozji eolicznej, chronić i dążyć do powiększania areału użytków zielonych, stanowiących swoisty system pochłaniania wód opadowych, utrzymujący odpowiedni poziom wód gruntowych. Dopuszcza się utrzymanie istniejących siedlisk rolniczych występujących na terenach oznaczonych na rysunku Studium jako tereny inne niż rolnicze. Powyższe oznacza, że po pierwsze wprowadzona zmiana przeznaczenia spornych działek nie wpływa na możliwość korzystania z nich przez skarżącego zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem, a zatem jako gruntów rolnych, a po drugie ma ona na celu wzmocnienie opłacalności produkcji rolnej poprzez ochronę gruntów o wysokiej klasie bonitacyjnej. Tym samym mając na względzie funkcję i charakter studium zagospodarowania przestrzennego, Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że w przyszłych planach miejscowych – ze względu na treść Studium, sporne działki zostaną wyłączone z możliwości prowadzenie upraw rolnych. W orzecznictwie zasadnie podnosi się, że wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z 1 października 2021 r., sygn. akt. II OSK 3083/19, CBOSA). Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16, CBOSA). W tej sprawie, jak wynika z treści zaskarżonego Studium, przewidziane w nim przeznaczenie działek skarżącego położonych w [...] i [...] nie powoduje braku możliwości korzystania z nich jako z gruntów rolnych, natomiast ich funkcjonalne powiązanie z gruntami rolnymi nie wyklucza przeznaczenia tych działek w ewentualnym przyszłym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne. Postanowienia Studium mają charakter kierunkowy i dopiero na etapie planu miejscowego sprecyzowane zostanie przeznaczenie działek skarżącego, przy czym jak już wyjaśniono kierunkowe przeznaczenie działek na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych nie jest sprzeczne z ewentualnym zaplanowaniem w planie miejscowym funkcji rolniczej na tym obszarze. W ocenie Sądu, niezasadnie skarżący wskazuje, że dla rolników posiadających grunty rolne na terenie oznaczonym w Studium jako tereny zieleni krajobrazowej nie przewiduje się szczególnej ochrony dla nieruchomości rolnych, tak jak na terenach położnych na obszarze oznaczonym jako tereny rolne. Nie można także podzielić zarzutu, że wykluczono tym samym możliwość lokalizowania nowych siedlisk rolniczych na gruntach rolnych oznaczonych jako terenie zieleni krajobrazowej. Podkreślenia bowiem wymaga, że samo Studium nie określa w sposób wiążący przeznaczenia gruntów. Jego treść stanowi wytyczną, wskazanie kierunkowe przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym to planie nastąpi sprecyzowanie przeznaczenia działek skarżącego. Kierunkowe przeznaczenie działek na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych nie jest sprzeczne i nie wyklucza się z ewentualnym zaplanowaniem w przyszłym planie miejscowym funkcji rolniczej na tym obszarze. Sąd podzielił wyrażone w odpowiedzi na skargę stanowisko organu, zgodnie z którym zmiana przeznaczenia nie ma wpływu na możliwość korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem w szczególności, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy Kosakowo z [...] r. nr [...], działki nr [...] i [...] w [...] położone są na obszarze 57-R o przeznaczeniu na tereny rolnicze, gdzie występuje wyłącznie zakaz zabudowy kubaturowej oraz ograniczenia związane z położeniem w granicach złoża górniczego soli kamiennej "M.", występującą tam strefą pośredniej ochrony ujęcia wód podziemnych "R.", obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%, położeniem w zasięgu powierzchni ograniczających lotniska wojskowego Oksywie. Z kolei w odniesieniu do działek nr [...] i [...] w [...], które aktualnie nie są objęte postanowieniami żadnego miejscowego planu, Sąd stwierdził, że ustalenia Studium przeznaczające te działki wyłącznie w sposób kierunkowy na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych, również nie wyklucza zaplanowania w ewentualnym przyszłym planie miejscowym funkcji rolniczej na tym obszarze, ani nie ma wpływu na możliwość korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Jeszcze raz bowiem podkreślić należy, że w Studium w odniesieniu do terenów zieleni krajobrazowej, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych dopuszczono utrzymanie upraw rolnych, które przewidywało poprzednie Studium (s. 158-159 tekstu Studium), zatem nie sposób uznać, że uchwalając kontrolowane Studium Rada przekroczyła władztwo planistyczne uniemożliwiając skarżącemu na terenach dotychczas przeznaczonych na uprawy rolne, dalszego ich użytkowania w ten sposób, gdyż wyraźnie Studium wyłączając z aktualnego przeznaczenia pod uprawy rolne, przewiduje utrzymanie tych upraw, które już istnieją. W konsekwencji Sad uznał, że ingerencja w sferę statusu jednostki pozostała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r. sygn. akt P 2/98, OTK 1999/1/2). Sąd wziął przy tym pod uwagę kompetencje ustawowe gminy w zakresie realizacji zadania własnego w postaci ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g.), kompetencje związane z władztwem planistycznym i realizacją polityki przestrzennej, i ocenił, że realizacja tych kompetencji wymaga pewnego zakresu samodzielności, w imię realizacji interesu ogólnego (publicznego). Dokonanie przez gminę określonych wyborów przeznaczeń w tym zakresie jest konieczne, o ile nie jest dowolne i nieusprawiedliwione - czego jednak w tej sprawie nie można było stwierdzić. Sąd nie uwzględnił argumentacji strony co do ograniczenia (wykluczenia) możliwości lokalizowania siedlisk rolnych na ww. działkach w [...] i [...]. Jak wyżej wskazano, ustalenia Studium przeznaczające te działki wyłącznie w sposób kierunkowy na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych, nie wyklucza zaplanowania w ewentualnym przyszłym planie miejscowym funkcji rolniczej na tym obszarze. Studium jednocześnie dopuszcza lokalizację wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych służących wyłącznie do prowadzenia gospodarstwa rolnego, o ile ich lokalizacja nie zostanie wykluczona na etapie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Oceniając, czy w powyższym zakresie w sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez nadmierne naruszenie prawa własności, relewantnych przepisów rangi konstytucyjnej nie można ograniczać do przepisów dotyczących ochrony własności, ale należy również uwzględniać przepisy dotyczące zrównoważonego rozwoju oraz ochrony środowiska (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 402/20, CBOSA). Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy Sąd zauważył, że po pierwsze kwestionowana uchwała zachowuje dotychczasowe rolne przeznaczenie nieruchomości skarżącego. Uchwała zachowuje zatem przeznaczenie tych terenów zgodne z ich dotychczasowym, faktycznym wykorzystaniem. Jest to okoliczność istotna z punktu widzenia oceny legalności uchwały pod kątem zarzutu naruszenia prawa własności. Innymi słowy, skarżący może w dalszym ciągu wykonywać prawo własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa (art. 140 k.c.), którym, w odniesieniu do gruntów rolnych, jest prowadzenie działalności rolniczej. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności ze: stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego. W świetle ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, każdy grunt rolny polega ochronie w ramach planowania i zagospodarowania przestrzennego. W zależności od klasy bonitacyjnej gruntów rolnych, różny jest tylko zakres i sposób ochrony tych gruntów (por. np. wyrok NSA z 29 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 34/17 oraz wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2598/21, CBOSA). W świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 u.g.r.l., zasadą jest zachowanie rolniczego charakteru gruntów rolnych. Zasada ta koresponduje również z podstawowymi zasadami ochrony środowiska, w tym zasadami prewencji oraz ostrożności (art. 6 p.o.ś.). Każda zabudowa gruntów rolnych powoduje, że grunt ten przestaje pełnić swoją podstawową funkcję biologiczną związaną z produkcją żywności. Dlatego też możliwość przeznaczenia gruntów rolnych pod zabudowę powinna być ograniczona do zabudowań ściśle związanych z produkcją rolną, np. w postaci budynków magazynowych, czy też siedliska. Ponadto, zabudowa siedliskowa powinna być rzeczywiście niezbędna do prowadzenia danego rodzaju produkcji rolnej. Zdaniem Sądu, brak możliwości zabudowy gruntów rolnych nie oznacza jeszcze per se, że doszło do naruszenia istoty prawa własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Podstawowa funkcja tych gruntów, czyli produkcja rolna, jest bowiem w takim przypadku zachowana (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 402/20, CBOSA). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S.R., zaskarżając go w części tj. w zakresie jego pkt 2. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 w zw. z art. art. 147 § 1 P.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, iż organ w sposób całkowicie dowolny dokonał ingerencji w strefę uprawnień właściciela nieruchomości, pozbawiając należące do niego nieruchomości możliwości rozwoju wskazanych w rozdziale 3.1 "Kierunki i zasady kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej" zaskarżonej uchwały, wykluczając tereny nieruchomości należące do Skarżącego z terenów rolniczych, zgodnie z zapisami zaskarżonej uchwały. Naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie upatruje zaś w naruszeniu: a) art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie władztwa planistycznego polegającego na pominięciu interesu indywidualnego kosztem nieuzasadnionego prymatu interesu publicznego w zw. z art. 140 Kodeksu Cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że Rada Gminy może dowolnie ustalać przeznaczenie i potencjalny sposób zagospodarowania terenu, którego nie jest właścicielem i zmienić przeznaczenie terenów wykorzystywanych rolniczo na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych; b) art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości, jako terenów wykorzystywanych rolniczo i z uwagi na swoje położenie i ukształtowanie predystynowanych do prowadzenia na nich działalności rolniczej; c) art. 10 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z aktualnego stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej, nieuwzględnienie wszystkich terenów rolniczych w kierunkach i zasadach kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej, przejawiające się w pominięciu działek nr [...] i [...] w [...] oraz [...] i [...] w [...] jako terenów rolniczych. Mając powyższe zarzuty na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania w zakresie pkt 2 wyroku, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez S.R. nie ma usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ustalenie czy dokonana zapisami Studium zmiana sposobu zagospodarowania działek rolnych na działki o przeznaczeniu na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych jest efektem naruszenia przez Gminę granic przyznanego jej władztwa planistycznego. Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się w takim kierunkowym przeznaczeniu działek skarżącego przekroczenia władztwa planistycznego Gminy. Przeznaczeniu działek skarżącego kasacyjnie o numerach ew. [...] i [...] obręb [...] oraz nr [...] i [...] obręb [...] na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych przyświecał Gminie zasadniczy cel, którym było zachowanie tych terenów w niezmienionej postaci i ochrona ich przed zabudową. Gmina powołała się na wartości jakie łączą się z wyróżnieniem tego typu terenów w postaci szeroko rozumianej ochrony środowiska bowiem tereny te pełnią ważną rolę w kształtowaniu warunków środowiskowych i przyrodniczych, wpływają na warunki gruntowo-wodne, są magazynem wód opadowych i miejscem bogatym w siedliska roślin i zwierząt. Skoro nadrzędny cel został tak sformułowany, to konsekwencją tego było ograniczenie nowej zabudowy na tym terenie np. w postaci nowej zabudowy siedliskowej. Zasadniczo Studium przewiduje dla tego terenu utrzymanie upraw rolnych i lokalizację wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych służących wyłącznie do prowadzenia gospodarstwa rolnego, o ile ich lokalizacja nie zostanie wykluczona na etapie strategicznej oceny odziaływania na środowisko. Wynika z powyższego, że zapisy Studium nie uniemożliwiają użytkowania tych działek w sposób dotychczasowy na potrzeby upraw rolnych i lokalizowania tam wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych, które związane są z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Okoliczność, że w Studium nie wspomina się o lokalizacji na tym terenie nowej zabudowy siedliskowej odpowiada przyjętemu założeniu dla tego obszaru aby chronić je przed zabudową i zachować ich dotychczasowy charakter. Siedliskowa zabudowa stanowi istotną ingerencję w istniejące zagospodarowanie bowiem powoduje powstanie obok zabudowy dla celów prowadzenia gospodarstwa rolnego również zabudowę mieszkaniową. Zgoła czym innym jest powstanie wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych od zabudowy zagrodowej. Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie uznał, że w celu osiągnięcia ww. celów ochrony środowiska naturalnego zasadne było ograniczenie rodzajów zabudowy w tym wykluczenie zabudowy siedliskowej i zmiana terenów dotychczas rolnych na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych. Gmina rozważyła interes publiczny i interes prywatny bowiem mimo głównego celu ochrony tych terenów przed zabudową - by cele ochrony środowiska naturalnego zostały osiągnięte – uwzględniła dotychczasowe ich zagospodarowanie jako tereny rolne dopuszczając na tych działkach uprawy rolne i związaną z taka uprawą zabudowę – wiaty, budynki gospodarcze i budowle rolnicze. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie został on pozbawiony prawa własności swych działek ani nie została dokonana zmiana zaprzeczająca istocie jego prawa własności bowiem nadal na tych terenach dotychczas użytkowanych na cele rolnictwa może prowadzić tego typu działalność jednak będzie mógł to czynić w sposób ograniczony tym, że nie będzie możliwe zwiększanie zakresu prowadzonej działalności rolniczej co wiązałoby zapewne się z powstaniem zabudowy siedliskowej. Jak słusznie zauważa skarżący kasacyjnie nowa zabudowa siedliskowa została dopuszczona tylko na terenach rolnych rozumianych jako tereny gospodarstw rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, którymi nie są tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych. Sąd I instancji słusznie zauważył, że przewidziane w Studium przeznaczenie działek skarżącego kasacyjnie nie uniemożliwia więc korzystania z nich jako gruntów rolnych. Ich funkcjonalne powiązanie z gruntami rolnymi nie wyklucza tego, że w ewentualnym przyszłym planie zagospodarowania przestrzennego będą przeznaczone na cele rolne. Obecne ich przeznaczenie w Studium nie jest sprzeczne z przeznaczeniem na cele rolne a zatem w tym zakresie nie wystąpi sprzeczność pomiędzy Studium i planem miejscowym, która czyniłaby taki plan nieważnym. Sąd I instancji prawidłowo uznał za organem, że dokonana w Studium zmiana przeznaczenia nie ma wpływu na możliwość korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem na cele rolne. Organ zasadnie zwrócił uwagę w odpowiedzi na skargę, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy Kosakowo z [...] r. nr [...], działki nr [...] i [...] w [...] położone są na obszarze 57-R o przeznaczeniu na tereny rolnicze, gdzie występuje wyłącznie zakaz zabudowy kubaturowej oraz ograniczenia związane z położeniem w granicach złoża górniczego soli kamiennej "M.", występującą tam strefą pośredniej ochrony ujęcia wód podziemnych "R.", obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%, położeniem w zasięgu powierzchni ograniczających lotniska wojskowego Oksywie. NSA podziela także stanowisko Sądu I instancji, że w odniesieniu do działek nr [...] i [...] w [...], które aktualnie nie są objęte postanowieniami żadnego miejscowego planu, ustalenia Studium przeznaczające te działki wyłącznie w sposób kierunkowy na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych, również nie wykluczają zaplanowania w ewentualnym przyszłym planie miejscowym funkcji rolniczej na tym obszarze, ani nie wpływają na możliwość korzystania przez skarżącego kasacyjnie z jego nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Dla terenów zieleni krajobrazowej, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych dopuszczono utrzymanie upraw rolnych, które przewidywało poprzednie Studium (s. 158-159 tekstu Studium), zatem brak było podstaw aby uznać, że uchwalając kontrolowane Studium Rada przekroczyła władztwo planistyczne uniemożliwiając skarżącemu na terenach dotychczas przeznaczonych na uprawy rolne, dalszego ich użytkowania pod prowadzenie gospodarstwa rolnego. Studium wyłączając jego działki z aktualnego przeznaczenia pod uprawy rolne, przewiduje wprost utrzymanie tych upraw, które już istnieją. O ile zatem nastąpiła ingerencja w sferę uprawnień skarżącego jako właściciela działek, to ingerencja ta pozostała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie. Gmina z uwagi na przywołane wyżej cele ochrony środowiska i ochrony terenów rolnych przed zabudową mogła w ramach swych kompetencji do prowadzenia polityki przestrzennej Gminy ograniczyć uprawnienia właścicieli działek tak by nie była możliwa ich zabudowa np. nowa zabudowa siedliskowa. Korzystając z pewnego zakresu samodzielności w tym zakresie, w imię realizacji interesu ogólnego ochrony środowiska dokonała wyboru przeznaczenia, które sprzyjałoby realizacji interesu ogólnego. Nie można uznać, ze było to dowolne czy nieuzasadnione skoro określiła jakie wartości przyświecały jej w takim kierunkowym przeznaczeniu działek skarżącego kasacyjnie. W ocenie NSA, Sąd I instancji słusznie zauważył, że kwestionowana uchwała zachowuje dotychczasowe rolne przeznaczenie nieruchomości skarżącego. Nie doszło zatem do zarzucanego naruszenia prawa własności. Skarżący korzystając ze swego prawa własności do działek przeznaczonych do prowadzenia działalności rolnej może nadal wykorzystywać je w ten sposób bo dopuszczono istnienie dotychczasowego ich zagospodarowania. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że każda zabudowa gruntów rolnych powoduje, że grunt ten przestaje pełnić swoją podstawową funkcję biologiczną związaną z produkcją żywności. Dlatego też możliwość przeznaczenia gruntów rolnych pod zabudowę powinna być ograniczona do zabudowań ściśle związanych z produkcją rolną, np. w postaci budynków magazynowych, czy też siedliska. Ponadto, zabudowa siedliskowa powinna być rzeczywiście niezbędna do prowadzenia danego rodzaju produkcji rolnej. Brak możliwości zabudowy gruntów rolnych nie oznacza sam w sobie, że doszło do naruszenia istoty prawa własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) skoro podstawowa funkcja gruntów skarżącego, czyli produkcja rolna, została zachowana. W ocenie NSA, uzasadnieniem dla zagospodarowania działek skarżącego na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych może być także to, że jak wynika z zapisów studium Gmina zabudowała i przeznaczyła pod zabudowę wystarczającą ilość terenu (patrz bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę) i obecnie polityka przestrzenna uległa reorientacji na zachowanie terenów rolnych w niezmienionym kształcie głównie w celu ochrony gruntów rolnych i ochrony ich walorów środowiskowych. Wobec powyższego twierdzenia skarżącego kasacyjnie o dowolności Gminy w formułowaniu ustaleń Studium czy dokonywania tych ustaleń z przekroczeniem granic władztwa planistycznego uznać należało za nie zasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 19