II OSK 680/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Anna Szymańska (sprawozdawca) Protokolant: starszy inspektor sądowy Magdalena Męczkowska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] sp. z o.o. w [...] i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 825/23, w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w [...], na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, z dnia 18 lipca 2023 r. nr SKO.4150.234.2023, w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, oddala skargi kasacyjne.

Wyrokiem z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 825/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA w Łodzi, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: skarżący, inwestor) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: Kolegium, skarżący kasacyjnie) z 18 lipca 2023 r. nr SKO.4150.234.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy: uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi (dalej: Prezydent, organ pierwszej instancji) z 5 czerwca 2023 r. nr DPRG-UA-VIII.636.2023, znak: DPRG-UA-VIII.6730.302.2021 PK (pkt 1.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt 2.). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 15 lipca 2021 r. inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą, przewidzianej do realizacji w L., przy ul. [...], na działkach nr [...] i [...] oraz na fragmencie działki nr [...] w obrębie [...]. Ponownie rozpoznając sprawę, Prezydent decyzją z 5 czerwca 2023 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem organu pierwszej instancji, wnioskowana funkcja mieszkaniowa wielorodzinna występuje w obszarze analizy, lecz planowana inwestycja, ze względu na swoje położenie na terenie wyodrębnionej w obszarze analizowanym jednostki przemysłowo-składowo-usługowej, na działkach graniczących z trzech stron z działającymi zakładami produkcyjnymi, rażąco koliduje z funkcją budynków sąsiadujących oraz nie odpowiada cechom istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Dalej, że zabudowa wielorodzinna otoczona budynkami o funkcji przemysłowej (mocno uciążliwej względem funkcji mieszkaniowej) nie spełniałaby swojej roli zapewnienia komfortu w postaci bezpieczeństwa oraz możliwości wypoczynku i jest nie do pogodzenia z zabudową produkcyjną, występującą na działkach sąsiednich. Prezydent stwierdził, że w związku z tym, iż projektowane wykorzystanie terenu inwestycji znacząco odbiega od istniejącego zagospodarowania przestrzeni w granicach obszaru analizy, możliwe do ustalenia parametry dla nowej zabudowy ustalono m.in. na podstawie średnich wartości z obszaru analizy, lecz w rezultacie nie spełniają one wniosku inwestora, zatem uznał, że warunek dobrego sąsiedztwa nie został spełniony. Jeśli chodzi o przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej: u.p.z.p.) w ocenie organu należało je uznać za spełnione. Wskazano, że wyniki analizy urbanistycznej sporządzonej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588), dalej: rozporządzenie, są zawarte w treści decyzji. Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta. Podano, że Prezydent w wykonaniu wskazań WSA w Łodzi zawartych w wyroku z 25 października 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 671/22, przeprowadził ponowną analizę urbanistyczną, w której uwzględnił budynek mieszkalny wielorodzinny znajdujący się przy ul. [...], dz. nr ewid. [...] obręb [...] oraz fakt, że w obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna występuje zarówno przy ul. [...], jak też w kwartale ograniczonym ulicami: [...], [...], [...] i [...]. Wyjaśniono, że u podstaw twierdzenia o braku "dobrego sąsiedztwa" nie leżały ustalenia, że w obszarze analizowanym o średnicy ok. 1 km brak jest zabudowy mieszkaniowej, tylko ustalenie, że zabudowa w konkretnym miejscu wskazanym przez inwestora, nawet jeśli znajduje odpowiedniki w bliższym czy dalszym sąsiedztwie, to nie powinna być wprowadzana i utrwalana na obszarze zdominowanym przez zabudowę o przeznaczeniu przemysłowym, magazynowym i usługowym, w szczególności w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Kolegium zaznaczyło, że analiza wykonana przy ponownym rozpatrzeniu sprawy odnosi się do całego obszaru analizowanego. WSA w Łodzi we wskazanym na wstępie wyroku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie odpowiadają wymogom prawa. Wyjaśniono, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenie. Dalej, że osią sporu w sprawie jest kwestia spełnienia przez planowaną inwestycję warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (warunek/zasada dobrego sąsiedztwa). W szczególności podniesiono, że zarówno organy obu instancji, jak i sąd rozpoznający skargę, związane są oceną prawną i wskazaniami przedstawionymi przez WSA w Łodzi w wyroku z 25 października 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 671/22. Dalej, że w ocenie sądu wojewódzkiego zarówno Prezydent, jak i Kolegium stanęły na stanowisku sprzecznym z oceną wyrażoną w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 671/22, czym naruszyły art. 153 p.p.s.a. Podkreślono, że WSA w Łodzi w rozstrzygnięciu tym wskazał wprost, że za dopuszczalne uznać należy lokalizowanie zabudowy wielorodzinnej, skoro z analizy urbanistycznej wynika bezsprzecznie, że sąsiedztwo planowanej inwestycji stanowi zabudowa mieszkaniowa – niezależnie od tego, czy jest to zabudowa jednorodzinna czy też wielorodzinna. [...] Nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji z tego powodu, że jest to zabudowa wielorodzinna, nawet jeśli w obszarze analizowanym znajduje się przede wszystkim zabudowa przemysłowo – usługowa i zabudowa jednorodzinna. Natomiast o tym, czy nowa zabudowa zachowa zastany w danym terenie ład przestrzenny, decydują – poza warunkiem kontynuacji funkcji – parametry tej zabudowy w odniesieniu do parametrów zabudowy występującej w terenie analizowanym, takie jak: wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji, szerokość elewacji frontowej, wysokość, geometria dachu i linia zabudowy. Ład przestrzenny zostanie zatem zachowany, o ile parametry dla planowanej zabudowy wielorodzinnej będą porównywalne z parametrami istniejącej już zabudowy mieszkaniowej. Dalej, że WSA w Łodzi w powołanym wyżej wyroku przesądził również, że tzw. [...] ma obecnie charakter mieszany i nawet jeśli z analizy wykluczyć bloki mieszkalne wielorodzinne znajdujące się po południowej stronie ul. [...], to w obszarze analizowanym niewątpliwie znajdują się budynki wielomieszkaniowe. Wskazano, że w ocenie organów obu instancji, wnioskowana funkcja projektowanej inwestycji koliduje z najbliższym sąsiedztwem terenu inwestycji (w szczególności z funkcją produkcyjną zabudowy nieprzewidzianą do wyburzenia, pozostającej na nieobjętych wnioskiem działkach o nr ewid. [...] i [...], z funkcją produkcyjną zabudowy po zachodniej stronie ul. [...], z funkcją głównie przemysłowo – usługową zabudowy położonej w kwartale ulic: [...], [...], [...] i [...] oraz z wiodącą funkcją przemysłowo – usługowo – magazynową jednostki urbanistycznej, znajdującej się po północnej stronie ul. [...]) i nie odpowiada cechom istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Takie stanowisko organów, zdaniem sądu pierwszej instancji, sprzeczne jest z oceną prawną, wyrażoną w wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Łd 671/22. Podniesiono, że również po północnej stronie ul. [...] znajduje się zabudowa mieszkaniowa, zarówno wielorodzinna (jak budynki przy ul. [...], czy ul. [...], bądź też ul. [...]), jak i jednorodzinna (np. budynki przy ul. [...], czy [...], które są zlokalizowane w tym samym kwartale ulic, co planowana inwestycja). Zdaniem sądu pierwszej instancji nie sposób przyjąć, że planowany kompleks budynków wielorodzinnych nie będzie spełniać zasady dobrego sąsiedztwa. Przeciwne stanowisko organów doprowadziło do naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. Wyjaśniono, że okoliczność zabudowy przemysłowo–usługowo–magazynowej, która będzie sąsiedztwem uciążliwym dla budynków mieszkaniowych wielorodzinnych - nie powinna podlegać badaniu w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. Dalej, że właściwy dla analizy immisji i wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest etap pozwolenia na budowę. Ponadto, okoliczności wyszczególnione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Zdaniem sądu wojewódzkiego, organy popełniły błędy również przy ustalaniu możliwych do przyjęcia parametrów nowej zabudowy w odniesieniu do zabudowy już istniejącej. Podano, że organ pierwszej instancji wskazał, iż "ze względu na to, że projektowane wykorzystanie terenu znacząco odbiega od istniejącego zagospodarowania przestrzeni w obszarze analizy, możliwy do ustalenia parametr ustalono na podstawie średniej wartości dla wszystkich budynków z obszaru analizy". Tymczasem WSA w Łodzi w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 671/22 wskazał, iż ład przestrzenny w terenie zostanie zachowany, o ile parametry dla planowanej zabudowy wielorodzinnej będą porównywalne z parametrami istniejącej już zabudowy mieszkaniowej. W ocenie sądu wojewódzkiego, organy powinny poczynić ustalenia odnośnie parametrów planowanej zabudowy głównie poprzez porównanie z istniejącą zabudową mieszkaniową, nie zaś ze wszystkimi budynkami w obszarze analizowanym. Na zakończenie podano, że rozpatrując sprawę ponownie organy powinny uwzględnić powyższe wskazówki, dokładnie przeanalizować i ocenić sprawę z uwzględnieniem zgromadzonych w sprawie dokumentów; wziąć pod uwagę stanowisko i wskazania wyrażone w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 671/22 oraz ustalić, czy parametry planowanej inwestycji wpisują się w ład przestrzenny obszaru analizowanego, w oparciu o parametry istniejącej już zabudowy mieszkaniowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości, zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem oraz naruszenia norm prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż planowana inwestycja nie odbiega charakterem od sąsiedniej istniejącej zabudowy i funkcji, jak również i nie godzi w zastany stan rzeczy, a tym samym nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa w sytuacji, gdy planowana inwestycja prowadzi do wyparcia utrwalonej i zastanej zabudowy przemysłowej, c) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię prowadzącą do sytuacji, w której decyzja o warunkach zabudowy wprowadzająca intensywną zabudowę mieszkaniową na terenach przemysłowych zastępuje de facto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i prowadzi do zmiany zagospodarowania terenu, d) art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na tym, że okoliczności mające ograniczać prawo zabudowy inwestora, nie zostały powiązane z chronionym prawem interesem publicznym oraz osób trzecich w postaci utrwalonej i zastanej zabudowy przemysłowej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, 2. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) bowiem istota niniejszej sprawy sprowadza się do błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegającej na przyjęciu, iż: decyzja o warunkach zabudowy wprowadzająca intensywną zabudowę mieszkaniową na terenach przemysłowych może de facto zastąpić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i prowadzić do zmiany zagospodarowania terenu, planowana inwestycja nie odbiega charakterem od sąsiedniej istniejącej zabudowy i funkcji, jak również i nie godzi w zastany stan rzeczy, a tym samym nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa w sytuacji, gdy planowana inwestycja prowadzi do wyparcia utrwalonej i zastanej zabudowy przemysłowej, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm procesowych w stopniu uzasadniającym uchylenie ostatecznej decyzji, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć, natomiast istota sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego, c) art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organy administracji obu instancji nie zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Łodzi z 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 671/22, w sytuacji gdy organy administracji szczegółowo odniosły się do oceny prawnej wyrażonej w powyższym wyroku, jak również uzupełniły analizę zasady dobrego sąsiedztwa o wskazania sądu, a ponadto wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w/w wyroku nie nakazywały wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, a jedynie wskazywały na konieczność pogłębionej analizy, co też zostało uczynione przez organy administracji, d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organy administracji obu instancji nie zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Łodzi z 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 671/22, w sytuacji gdy organy administracji szczegółowo odniosły się do oceny prawnej wyrażonej w powyższym wyroku, jak również uzupełniły analizę zasady dobrego sąsiedztwa o wskazania sądu, a ponadto wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w/w wyroku nie nakazywały wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, a jedynie wskazywały na konieczność pogłębionej analizy, co też zostało uczynione przez organy administracji, e) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpatrzenia; orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy. Skargę kasacyjną od wyroku z 14 grudnia 2023 r. wniosła również [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca kasacyjnie, spółka), zaskarżając go w całości: - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucając, iż został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - mimo, że w rozpoznawanej przez WSA w Łodzi sprawie nie doszło do ostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż organy administracji, wbrew obowiązkowi nałożonemu na nie uprzednim wyrokiem WSA w Łodzi z 25 października 2022 r. w sprawie II SA/Łd 671/22 nie przeprowadziły postępowania dowodowego w określonym przez tenże sąd zakresie, WSA w Łodzi orzekający w niniejszej sprawie sformułował prawnie wiążącą w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną, którą uznał, iż istnieją dostateczne podstawy do przyjęcia, iż planowana inwestycja budowy kompleksu budynków objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy będzie spełniać zasadę dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czym de facto doprowadził do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w sytuacji nie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, co w konsekwencji może mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, iż został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wyjście przez sąd orzekający w niniejszej sprawie poza ramy postępowania wyznaczone treścią orzeczenia WSA w Łodzi z 25 października 2022 r. w sprawie II SA/Łd 671/22, w którym sąd ten sformułował wiążącą także sąd orzekający w niniejszej sprawie tezę, iż merytoryczne rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy administracyjnej ma nastąpić dopiero po przeprowadzeniu przez organ administracji dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie wskazanym przez tenże sąd, co w rozpoznawanej sprawie w rzeczywistości nie nastąpiło i de facto podjęcia przez sąd orzekający w niniejszej sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia poprzez sformułowanie oceny prawnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż istnieją dostateczne podstawy do przyjęcia, iż planowana inwestycja budowy kompleksu budynków objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy będzie spełniać zasadę dobrego sąsiedztwa, co nie tylko jest przedwczesne, ale również pozostaje w sprzeczności z ocenami prawnymi i wytycznymi WSA w Łodzi sformułowanymi w wyroku z 25 października 2022 r. w sprawie II SA/Łd 671/22; - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż jest wewnętrznie sprzeczne - z jednej strony formułuje wytyczne dla organów administracji, co do dalszego postępowania dowodowego, które ma zostać przeprowadzone w sprawie, z drugiej zaś strony formułuje ocenę prawną dotyczącą zachowania zasady dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 cyt. ustawy, która to ocena, w świetle art. 153 p.p.s.a. zdaje się przesądzać o treści przyszłego merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Pismem z 16 lutego 2024 r. skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skargi kasacyjne nie są zasadne. Kluczowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w kontekście zarzutów sformułowanych w obu skargach kasacyjnych, jest ocena zasadności zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Rozstrzygając niniejszą sprawę NSA miał przede wszystkim na uwadze, że w sprawie zapadł prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 25 października 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 671/22. W związku z powyższym organy ponownie rozpoznające sprawę, jak i sąd pierwszej instancji, pozostawali związani oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w tymże wyroku (art. 153 p.p.s.a.). W rozumieniu tego przepisu przez "ocenę prawną" należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" stanowią z reguły konsekwencję tak rozumianej oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 1 i 2 do art. 153; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 153, Nb 1–3). W świetle przywołanego art. 153 p.p.s.a. w pierwszej kolejności sąd wojewódzki był zobligowany skontrolować, czy organy prawidłowo zastosowały się do ocen prawnych i wytycznych zawartych w tym wyroku, a kontrola ta podlega obecnie weryfikacji przez NSA. Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji przez pryzmat art. 153 p.p.s.a., WSA w Łodzi przeprowadził szczegółową analizę uzasadnienia wyroku z 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 671/22, a wyprowadzone na tej podstawie wnioski należy uznać za prawidłowe. W przedmiotowym wyroku WSA w Łodzi prawomocnie przesądził, że na analizowanym obszarze zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jest dopuszczalna, jeśli chodzi o funkcję zabudowy. Dalej wskazał, że o zachowaniu istniejącego ładu przestrzennego na danym obszarze decyduje nie tylko spełnienie warunku kontynuacji funkcji, lecz także dostosowanie parametrów projektowanej zabudowy do parametrów zabudowy występującej na terenie analizowanym. Jako wzorzec do tych ustaleń WSA w Łodzi wskazał istniejącą w terenie analizy zabudowę mieszkaniową. Jednocześnie podniósł, że przy ustalaniu warunków zabudowy organy ograniczyły analizę w tym zakresie do kwartału najbliższych ulic. W toku ponownie prowadzonego postępowania organy natomiast obowiązane były uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w prawomocnym wyroku. W konsekwencji zobowiązane były do ustalenia parametrów planowanej zabudowy przede wszystkim przez odniesienie ich do istniejącej zabudowy mieszkaniowej, a nie do wszystkich obiektów budowlanych zlokalizowanych na obszarze analizowanym, czyli przede wszystkim powinny odrzucić zabudowę produkcyjną i usługową. Kluczowy jest fragment uzasadnienia wyroku WSA w Łodzi z 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 671/22: " wyjaśnienia wymaga, że za dopuszczalne uznać należy lokalizowanie zabudowy wielorodzinnej, skoro z analizy urbanistycznej wynika bezsprzecznie, że sąsiedztwo planowanej inwestycji stanowi zabudowa mieszkaniowa – niezależnie od tego, czy jest to zabudowa jednorodzinna czy też wielorodzinna. Zarówno bowiem zabudowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, a przede wszystkim pełnią tę samą funkcję mieszkaniową." oraz "Oznacza to zatem, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji z tego powodu, że jest to zabudowa wielorodzinna, nawet jeśli w obszarze analizowanym znajduje się przede wszystkim zabudowa przemysłowo- usługowa i zabudowa jednorodzinna. Natomiast o tym, czy nowa zabudowa zachowa zastany w danym terenie ład przestrzenny, decydują - poza warunkiem kontynuacji funkcji - parametry nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów występujących w terenie analizowanym, takie jak: wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji, szerokość elewacji frontowej, wysokość, geometria dachu i linia zabudowy. Ład przestrzenny w terenie zostanie zatem zachowany, o ile parametry dla planowanej zabudowy wielorodzinnej będą porównywalne z parametrami istniejącej już zabudowy mieszkaniowej". Powyżej zacytowane stwierdzenia prowadzą do odmiennej, niż przyjęły to organy konkluzji - mianowicie zabudowa wielorodzinna wpisuje się w zasadę kontynuacji i dobrego sąsiedztwa. Jedynie prawidłowa realizacja tej zasady wymaga ustalenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych w nawiązaniu do występującej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej. Kluczowe zatem jest związanie organów oraz sądów ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu poprzedniego wyroku WSA w Łodzi (art. 153 p.p.s.a.), a także z uwagi na instytucję prawomocności materialnej (art. 170 p.p.s.a.). Określona w art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego w odniesieniu tak do organu administracji publicznej, jak i do sądu administracyjnego oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, co powinno skutkować uwzględnieniem treści prawomocnego wyroku w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Oznacza to, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona ponownie weryfikowana, a tym bardziej odmiennie rozważona. Skutkuje to tym, że rodzaj dopuszczalnej zabudowy został przesądzony w/w wyrokiem i jako taki nie mógł zostać zakwestionowany, zarówno przez organy, jak i sąd wojewódzki. W wyroku tym zostało przesądzone także, że umiejscowienie na spornych działkach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jest dopuszczalne w reżimie indywidualnej decyzji administracyjnej, nie zaś w reżimie aktów planistycznych podejmowanych w procedurze uchwalenia planu miejscowego. W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej Kolegium podnoszące kwestię zastąpienia decyzją o warunkach zabudowy planu miejscowego nie są do pogodzenia z normą art. 153 p.p.s.a. Faktem jest, że podstawowym instrumentem planowania przestrzennego jest plan miejscowy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), ale w razie jego braku na danym obszarze takim instrumentem zagospodarowania terenu jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Skoro taki plan nie został uchwalony, to wydanie decyzji było w pełni uzasadnione. Natomiast kwestie konkretnych rozstrzygnięć zawartych w takiej decyzji były przedmiotem omawianego wyroku WSA w Łodzi. Ponadto nie można tracić z pola widzenia, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi instrumentu mającego kształtować ład przestrzenny i nie zastępuje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jako akt prawa miejscowego taką funkcję pełni, gdyż jej rola sprowadza się do tego, by w braku planu określić wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora (por. wyroki NSA z: 21 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1481/10; 17 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1944/12, CBOSA). Wobec prawidłowego zastosowania art. 153 p.p.s.a. przez sąd wojewódzki, za nie usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W odniesieniu do zarzutów spółki to przedmiotem ocen w poprzednim wyroku WSA w Łodzi była ocena prawna odnosząca się do wykładni przepisu prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w części pojęcia: "kontynuacji funkcji". Prawdą jest, że wykładnia ta została powiązana z ustaleniem stanu faktycznego tj. istniejącą zabudową w obszarze analizowanym, ale to zagadnienie nie było kwestionowane przez strony. Innymi słowy w obszarze analizowanym wskazana zabudowa oraz jej rodzaj występuje. Ona także zdeterminowała konkluzję, że proponowany rodzaj zabudowy tj. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna stanowi kontynuację występującej w obszarze funkcji mieszkaniowej. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. wskazać należy, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd wojewódzki jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a., a nadto, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się sąd wojewódzki uchylając decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu tym zawarto jednoznaczne wskazania co do dalszego postępowania, w szczególności w zakresie ustalenia dopuszczalności proponowanej zabudowy wielorodzinnej oraz kryteriów, na podstawie których powinna zostać przeprowadzona analiza w celu ustalenia parametrów tej inwestycji. W konsekwencji jako nieuzasadnione okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd wojewódzki słusznie przyjął, że istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa przemysłowa nie wyklucza możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, aprobowanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie bezpośrednio sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zasada dobrego sąsiedztwa wywodzona z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia bowiem miejsce na różnorodność, a co za tym idzie, na pewne odstępstwa w zakresie wspomnianych parametrów, cech i wskaźników w granicach zachowania istniejącego ładu przestrzennego (por. wyroki NSA z: 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1114/20; 20 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2241/20; 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 142/21, CBOSA). Oczywiście prawo do zagospodarowania terenu, do którego dany podmiot ma tytuł prawny, nie jest prawem bezwzględnym, a ograniczeniem jest nienaruszanie chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Tutaj nie wykazano, aby takiego rodzaju ograniczenia występowały, a WSA w Łodzi w poprzednim wyroku taki stan zaakceptował. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny rozpoznając skargę, przyjął do oceny zaskarżonego aktu lub czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Przepis ten nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może zatem stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne niż legalność kryterium kontroli zaskarżonego aktu lub innego działania administracji publicznej, uwzględniając inne dyrektywy lub stosując pozaustawowe środki (por. wyroki NSA z 29 września 2021 r. sygn. akt I OSK 4399/18, z 22 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 1222/21, CBOSA). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd wojewódzki dokonał kontroli zaskarżonej decyzji wedle kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 10 ust. 1 Konstytucji RP ustrój RP opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Sąd stosuje przepisy prawa materialnego i procesowego, a przywoływane orzecznictwo ma jedynie wzmocnić argumentację prawną. Nie oznacza to w żadnym razie, że przepis prawa zostaje zastąpiony wyrokiem sądowym. Z tych wszystkich względów skargi kasacyjne jako nieuzasadnione podlegały oddaleniu, na podstawie art. 184 p.p.s.a.