II OSK 675/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 709/24 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 2 października 2024 r. nr SKO.433/68/2024 w przedmiocie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 19 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 709/24 oddalił skargę G. S. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży (dalej: "SKO", "organ") z dnia 2 października 2024 r., nr SKO.433/68/2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. W dniu 13 września 2024 r. skarżący wniósł o stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. (dalej: "Wójt") z dnia 7 grudnia 2022 r., znak MP.6730.15.2022 ustalającej, na wniosek D. Z. (dalej: "inwestor"), warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie (w ramach zabudowy zagrodowej) budynku gospodarczego z przeznaczeniem na przechowywanie narzędzi, maszyn i sprzętu rolniczego, przewidzianej do realizacji na terenie obejmującym działkę nr [...] i część działki nr [...] w miejscowości S., gmina G. Skarżący zarzucił decyzji Wójta z dnia 7 grudnia 2022 r. wydanie jej z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 i 4 i art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 1130; dalej: "u.p.z.p.") oraz § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 64 poz. 1588; dalej: "rozporządzenie z 2003 r."). W szczególności skarżący zakwestionował posiadanie przez inwestora siedliska powiązanego z prowadzonym gospodarstwem rolnym, wobec braku budynku mieszkalnego. Budynek mieszkalny, objęty wnioskiem znajduje się bowiem na fragmencie działki nr [...], która nie została wymieniona w karcie opodatkowania jako należąca do gospodarstwa rolnego inwestora. Ponadto podniósł, że decyzja Wójta nie zawiera ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i głównej kalenicy budynku oraz niejednoznaczne wyznacza parametry wskaźnika powierzchni nowej zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. SKO decyzją z dnia 2 października 2024 r., nr SKO.433/68/2024, wydaną na podstawie art. 157 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; obecnie Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: "K.p.a."), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia 7 grudnia 2022 r. W ocenie organu decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z decyzji oraz z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że inwestor prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 17,0 ha, większej niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie G., która wynosi 13,3623 ha. Zatem w sprawie miał zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., z którego wynika zwolnienie z obowiązku badania zachowania przez inwestycję tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (ust. 1 pkt 1 tego przepisu). W konsekwencji nie ma też obowiązku wyznaczania granic obszaru analizowanego i dokonywania na nim analiz funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Niewykonanie tych czynności nie stanowi zatem w sprawie rażącego naruszenia prawa, tj. art. 61 ust. 4 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia z 2003 r. SKO nie stwierdziło również rażącego naruszenia prawa w zakresie pozostałych wskazanych we wniosku przepisów, tj. art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w tym polegającego na objęciu wnioskiem o wydanie warunków zabudowy części, a nie całej działki nr [...]. Organ nie stwierdził również żadnych innych wad decyzji Wójta z dnia 7 grudnia 2022 r. wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na decyzję SKO z dnia 2 października 2024 r. wniósł skarżący domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. W jego ocenie przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zastosowano w sprawie prawidłowo przyjmując jako okoliczność niepodważoną związek zabudowy zagrodowej z prowadzonym gospodarstwem rolnym większym niż średnia w gminie. Należy bowiem zastosować taką wykładnię art. 61 ust. 4 i art. 63 ust. 2 u.p.z.p., która odbiega od kwestii własnościowych nadając znaczenie charakterowi funkcjonalnemu zabudowy zagrodowej i przyznając priorytet powiązaniom gospodarczym, nie zaś własnościowym. Innymi słowy nie jest w okolicznościach tej konkretnej sprawy rażącym naruszeniem prawa przyjęcie, że rolnik prowadzący gospodarstwo rolne o powierzchni większej niż średnia gminna, zamieszkujący w domu rodziców i wykorzystujący ten dom jako siedlisko, przy funkcjonowaniu obydwu rodzin w ramach jednego podwórza (co wynika z układu działek i położenia budynku mieszkalnego), może skorzystać z dobrodziejstwa art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskać warunki zabudowy w sposób uproszczony, nawet mając na uwadze wyjątkowy charakter tego przepisu. Zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ma miejsce w sytuacji konieczności dokonania wykładni pojęć zabudowa zagrodowa, siedlisko, gospodarstwo rolne, związek zabudowy zagrodowej z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Sąd dostrzegł, że brak w zaskarżonej decyzji rozbudowanej wypowiedzi na temat związku zabudowy zagrodowej inwestora z jego gospodarstwem rolnym. Nie może to dyskwalifikować tej decyzji, gdyż sporny związek wynika z akt sprawy, w oparciu o które orzekało SKO. Choć zaniechanie to niewątpliwie jest wadą zaskarżonego rozstrzygnięcia i naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., to jednak niemogącą mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; obecnie Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: "P.p.s.a."). Zdaniem Sądu konkluzja o zastosowaniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. bez rażącego naruszenia prawa ma istotne znaczenie w sprawie. Powoduje nieskuteczność pozostałych zarzutów skargi, w szczególności dotyczących niezastosowania § 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia z 2003 r. Ustalenie warunków zabudowy na zasadach szczególnych z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyklucza bowiem sporządzanie analizy urbanistycznej, gdyż nie obowiązuje wówczas zasada kontynuacji tak funkcji, jak i parametrów zabudowy zagrodowej. Dodał, że zarówno SKO, jak i sąd oceniają prawidłowość decyzji Wójta o ustaleniu warunków zabudowy, z punktu widzenia wad kwalifikowanych, na datę jej wydania 7 grudnia 2022 r. Wówczas obowiązek sporządzania analizy architektoniczno-urbanistycznej wynikał z rozporządzenia z 2003 r. oraz z dodanego z dniem 2 stycznia 2022 r. przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. odwołującego się (w brzmieniu do 23 września 2023 r.) wprost do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. A zatem brak wymogu istnienia kontynuacji funkcji w przypadku określonym w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. oznaczał brak wymogu określania obszaru analizowanego i sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego też SKO nie było zobowiązane, wobec zastosowania przez Wójta art. 61 ust. 4 u.p.z.p. rozważać, w jaki sposób ustalono parametry obiektu, skoro wnioskodawca w ogóle tych parametrów nie musiał wskazywać. Wobec powyższego Sąd uznał, że ustosunkowanie się do zarzutów dotyczących regulacji rozporządzenia z 2003 r. jest bezprzedmiotowe, bowiem przepisy rozporządzenia nie mają w sprawie zastosowania. Zdaniem Sądu w sprawie nie zostały rażąco naruszone przepisy odrębne w treści decyzji Wójta – w zakresie regulacji § 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia z 2003 r. Sąd przyznał, że parametr wysokości budynku nie jest co prawda regulowany przepisami prawa i faktycznie nie odpowiada wprost treści § 8, w którym mowa jest o wysokości głównej kalenicy, ale inwestor zawnioskował o maksymalnie 11 m, taki też maksymalny parametr wskazano w decyzji. A zatem może powstać budynek o maksymalnej wysokości do 11m z dachem jednospadowym z jedną główną kalenicą prostopadłą do elewacji budynku, również zgodnie z wnioskiem inwestora. Faktycznie nie ustalono wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia), jednak w świetle powyższych rozważań nie jest to wada rażąca. Z kolei szerokość elewacji frontowej ustalono jako maksymalną wartość do 12 m, co, zdaniem Sądu, również trudno uznać za naruszenie rażące z punktu widzenia § 6 rozporządzenia, wobec jednoznaczności tego ustalenia i skutków zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Zdaniem Sądu powyższe wymagania parametr szerokości elewacji spełnia nie pozwalając na zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd wskazał, że identycznie jak we wniosku organ ustalił również powierzchnię zabudowy do 550 m2, która jest wiążąca. Rozbieżność występuje co prawda między wnioskiem inwestora a decyzją o warunkach zabudowy w zakresie określenia powierzchni biologicznie czynnej (inwestor jako maksymalną wskazał 500 m2, a organ określił ją procentowo jako 40 % powierzchni terenu inwestycji), jednak treść decyzji jest surowsza dla inwestora, bowiem wskaźnik procentowy wymaga zachowania większej powierzchni biologicznie czynnej niż wynika z wniosku, a inwestor tego nie zakwestionował. Nadto obowiązek wskazania procentowo powierzchni biologicznie czynnej nie wynikał ani z rozporządzenia z 2003 r., ani z przepisów u.p.z.p., zatem nie sposób doszukiwać się w określeniu tego parametru przesłanki rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu nie ma również istotnego znaczenia w sprawie, z punktu widzenia zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ustalenie warunków zabudowy dla części działki nr [...] (jak wnioskował inwestor), a nie dla całej jej powierzchni. Rażące naruszenie prawa musi być naruszeniem oczywistym, widocznym "na pierwszy rzut oka" i niewynikających z określonych możliwych interpretacji przepisu. W przepisach art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a oraz art. 61 ust. 5a u.p.z.p. mowa jest o "terenie, którego wniosek dotyczy", a w art. 54 pkt 3 u.p.z.p. o "terenie inwestycji", a więc nie wprost o działce ewidencyjnej. Szczególne warunki dopuszczające ustalenie warunków zabudowy na części działki ewidencyjnej, jak np. objęcie pozostałej jej części ustaleniami planu miejscowego, zostały wypracowane w orzecznictwie i nie wynikają wprost z któregoś z ww. przepisów. Sąd dostrzegł, że inwestor celowo wskazał działkę nr [....], aby dopełnić warunku istnienia zabudowy zagrodowej, której nieodłącznym elementem powinien być budynek mieszkalny (siedlisko). Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów procesowych wskazanych w skardze: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Przyznał jednak rację skarżącemu, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest zwięzłe, zwłaszcza w zakresie wskazania wypunktowanych w skardze powodów zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Wada ta powinna być jednak oceniona z punktu widzenia jej potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), a takiego Sąd nie stwierdził. Ponadto uznał, że naruszenie art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. w decyzji SKO nie jest na tyle ważkie, by prowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym rozstrzygnięcia o ustaleniu warunków zabudowy zaprzeczającego stanowi faktycznemu i prawnemu sprawy. Nie występują podstawy do eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego jako niepełnej bądź przedwczesnej. W konsekwencji Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera dwa zarzuty procesowe, sformułowane w pierwszej kolejności i materialnoprawne. Najpierw pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i bezzasadne uznanie, że w sprawie nie zostało naruszone prawo w stopniu pozwalającym na uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji pominął, że organ dopuszczając się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegającego na braku właściwej oceny istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa w decyzji Wójta oraz na zaakceptowaniu decyzji, której uzasadnienie nie odpowiadało wymaganiom uzasadnienia prawnego wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a., doprowadził do niewłaściwego zastosowania art. 158 § 1 K.p.a. odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w sprawie nie zostały spełnione wszystkie wymagania z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Kolejny zarzut dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy brak powiązanej z prowadzonym gospodarstwem rolnym zabudowy zagrodowej kwalifikował tego rodzaju wadę decyzji jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Następnie pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 151 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w wyniku oparcia wyroku na stwierdzeniu, że zamieszkiwanie inwestora w domu rodziców jest wystarczające do uznania istnienia zabudowy zagrodowej i jej powiązania z prowadzonym gospodarstwem rolnym inwestora, które to okoliczności pomimo, iż stanowiące istotny element warunkujący zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie były oceniane przy rozstrzyganiu kwestii istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. W zakresie naruszenia prawa materialnego pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że zamieszkiwanie przez inwestora w domu rodziców, będącym częścią prowadzonego przez ojca gospodarstwa rolnego stanowi o istnieniu zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym inwestora i tym samym uznanie istnienia powiązania pomiędzy zabudową zagrodową a prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym. Ostatni zarzut dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie SKO dokonało właściwej oceny decyzji Wójta, podczas gdy materiał dowodowy wskazuje na brak w ramach prowadzonego przez inwestora gospodarstwa rolnego zabudowy zagrodowej, a dokładniej w jej strukturze budynku mieszkalnego, co nie pozwala na pozytywną ocenę istnienia powiązania zamierzonej inwestycji z prowadzonym gospodarstwem rolnym inwestora, stanowiąc tym samym nieprawidłowość obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji. W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczym zagadnieniem w rozpoznawanej sprawie, do którego autor skargi kasacyjnej stawia Sądowi pierwszej instancji zarzuty naruszenia przepisów materialnych i procesowych jest to, czy sporna inwestycja stanowi zabudowę zagrodową, a więc czy jest objęta wyłączeniem z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Przed odniesieniem się do tych zarzutów przypomnieć należy, iż przedmiotem kontroli sądowej była ostateczna decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji. Ma to istotne znaczenie, jako że stwierdzenie nieważności dotychczasowej decyzji w ramach postępowania nadzwyczajnego możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy decyzja ta dotknięta jest przynajmniej jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., określanych jako wady kwalifikowane, i nie zachodzą przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności, wymienione w art. 156 § 2 K.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny, nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, wynikają one z samej decyzji, a jej ciężka wadliwość tkwi w podjętym rozstrzygnięciu. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że skarżący kwalifikowaną wadliwość decyzji Wójta z 7 grudnia 2022 r. upatruje w przesłance nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a przytoczone w skardze kasacyjnej przepisy u.p.z.p. oraz procedury administracyjnej miały zostać naruszone w sposób usprawiedliwiający, zdaniem pełnomocnika skarżącego, stwierdzenie nieważności tej decyzji. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze, a jego wyjątkowość wynika stąd, że prowadzi ono do odstąpienia od zasady ogólnej postępowania stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.). Nie każde więc naruszenie prawa może być uznane za rażące. Dochodzi do niego, gdy dotychczasowa decyzja jest w sposób oczywisty, ewidentny sprzeczna z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości interpretacyjnych przepisem prawa (zob. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008 r. nr 5 poz. 76). O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 242/23, LEX nr 3712228). W świetle powyższych uwag trzeba zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, akceptującym stanowisko SKO, że decyzja z 7 grudnia 2022 r. o warunkach zabudowy nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nietrafnie autor skargi kasacyjnej wywodzi, że wadliwości tej decyzji należy upatrywać w brzmieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w sytuacji, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W świetle art. 61 ust. 4 u.p.z.p. istotne znaczenie ma urbanistyczny aspekt zabudowy zagrodowej, ponieważ skutki jakie wywołuje tego typu zabudowa z perspektywy ładu przestrzennego, są diametralnie inne od skutków wywołanych zabudową w przestrzeni zurbanizowanej. Nie kwestionując trafnych spostrzeżeń Sądu pierwszej instancji w zakresie wykładni pojęcia "zabudowy zagrodowej" należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie to na przestrzeni lat było interpretowane niejednolicie, co wynika z braku definicji legalnej w u.p.z.p. oraz rozwoju gospodarstw rolnych i ich rozbudowy o nowe obiekty budowlane. W przeszłości dla zakwalifikowania określonej zabudowy jako zagrodowej uznawano istnienie zespołu budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny oraz zabudowania inwentarskie i gospodarskie (stodoły, obory, spichlerze) skoncentrowanych wokół wspólnego obejścia, jednego podwórza (zob. wyroki NSA z 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07, LEX nr 477263 i 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2333/12, LEX nr 1495267). W tym ujęciu zabudowa w postaci zagrody prowadzi do powstania siedliska jako wyodrębnioną część gospodarstwa rolnego. W efekcie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie dotyczy możliwości posadowienia obiektu budowlanego w jakiekolwiek części gruntów należących do gospodarstwa rolnego, lecz dotyczy zagospodarowania siedliska jako zaplecza mieszkaniowego i gospodarczego dla gospodarstwa rolnego. Współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje, że powyższe, tradycyjne rozumienie pojęcia zagrody przestało być aktualne. Coraz częściej w orzecznictwie wskazuje się, że powiązanie pojęcia "zabudowy zagrodowej" wyłącznie z siedliskiem, czy działką siedliskową nie znajduje już uzasadnienia normatywnego, musi ono być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, tj. obejmować swym zakresem inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając rozproszenie przestrzenne. Oznacza to, że poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody; istotne jest to aby były one organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko) - por. wyroki NSA z: 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2860/16, LEX nr 2392745; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2674/17, ONSAiWSA 2019, nr 5 poz. 84; 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2951/17, LEX nr 2755479. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela takie współczesne rozumowanie budownictwa zagrodowego. Uwzględniając powyższe zgodzić trzeba się z Sądem pierwszej instancji, że SKO prawidłowo rozważyło zagadnienie powiązania przedmiotowej inwestycji z prowadzoną przez inwestora działalnością rolniczą, jej charakterem oraz zakresem i zasadnie uznało, że budynek gospodarczy z przeznaczeniem na przechowanie narzędzi, maszyn i sprzętu rolniczego wpisuje się w zabudowę wchodzącą w skład zabudowy zagrodowej, tworząc funkcjonalną całość gospodarczą, która uzasadnia zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W toku postępowania przed organem administracji, w skardze do sądu, a także w skardze kasacyjnej skarżący nie kwestionował tego, że inwestor jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne ani tego, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z przedmiotową zabudową (17,19 ha), w skład którego wchodzą grunty stanowiące własność inwestora i grunty do których posiada tytuł obligacyjny, przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie (13,3623 ha), wobec czego okoliczności te należy uznać za niesporne, a przy tym wynikają one z materiału dowodowego. Skarżący kasacyjnie podnosi, że brak budynku mieszkalnego na gruncie stanowiącym własność inwestora wyłącza zakwalifikowanie przedmiotowej inwestycji jako zabudowy zagrodowej. Z tym stanowiskiem nie sposób się jednak zgodzić. Teren inwestycyjny obejmuje m.in. działkę nr [...] (grunty rolne zabudowane Br-R i grunty orne R) oraz część działki [...], przy czym właścicielem działki nr [...] jest inwestor, zaś działki nr [...] - jego rodzice. Na działce nr [...] znajduje się dom mieszkalny, w którym zamieszkuje inwestor wraz z rodzicami. Poza sporem jest, że nie jest on właścicielem tego budynku, lecz posiada tytuł prawny do zamieszkania w nim i z niego korzysta. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wyklucza to możliwości skorzystania przez inwestora z uproszczonego trybu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.), skoro zamieszkuje on w tym samym obejściu (podwórzu) i wykonuje swoje zadania w ramach jednego obszaru terytorialnego. Funkcjonalnie przedmiotowy budynek gospodarczy oraz budynek mieszkalny realizują profil rolny. Decydujące znaczenie ma osobiste wykonywanie przez inwestora tej działalności w ramach jednego siedliska i zamieszkiwanie w nim. Stwierdzenie o nieposiadaniu charakteru zabudowy zagrodowej wyłącznie z uwagi na zamieszkanie przez inwestora w domu rodzinnym posadowionym na sąsiedniej działce rodziców, nie jest więc wystarczające. Inwestor występujący o warunki dla zabudowy zagrodowej zobowiązany jest wykazać, że planowana zabudowa służyć ma obsłudze prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego – stanowić faktyczną bazę i zaplecze tego gospodarstwa (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1735/19, LEX nr 3336226). Budynek jest zgodny z rolnym przeznaczeniem terenu, nie prowadzi do zmiany tego przeznaczenia, lecz ma służyć realizacji celu, na jaki teren jest przeznaczony i jego funkcji. Za taką wykładnią przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., odbiegającą od kwestii własnościowych, przemawia również charakter decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Przepis ten potwierdza charakter funkcjonalny zabudowy zagrodowej i uzasadnia przyznanie priorytetu powiązaniom gospodarczym, nie zaś własnościowym. Takie mają natomiast miejsce w niniejszej sprawie. Nieskuteczny jest więc zarzut naruszenia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Nie można jednocześnie zgodzić się z zarzutem skarżącego, że wydając zaskarżoną decyzję SKO nie rozważało kwestii zamieszkiwania inwestora w domu rodzinnym. Słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szerszego wywodu w tym zakresie nie może dyskredytować tej decyzji, zwłaszcza że organ w toku postępowania nieważnościowego miał w polu widzenia cały materiał dowodowy zgromadzony dotychczas w sprawie, a informacja o miejscu zamieszkania inwestora znajduje się we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i załączonych do niego dokumentach (umowach dzierżawy z 27 kwietnia 2016 r. i 21 maja 2019 r. oraz karcie opodatkowania). Podkreślenia przy tym wymaga, że w toku postępowania nieważnościowego organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się do oceny, czy w świetle zgromadzonych w postępowaniu zwykłym dowodów i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, decyzja ta jest dotknięta wadami kwalifikowanymi skutkującymi jej nieważnością. Poza tym skarżący nie przedstawił żadnego środka dowodowego, który mógłby podważyć te ustalenia. W rezultacie nie doszło do naruszenia art. 7 K.p.a. (zasady prawdy obiektywnej), art. 77 § 1 K.p.a. (obowiązku wyczerpującego zebrania dowodów) i art. 80 K.p.a. (swobodnej oceny dowodów) zgłoszonych w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., skoro Sąd trafnie przyjął, że SKO przeanalizowało cały dostępny materiał dowodowy pod kątem zaistnienia przesłanki nieważności decyzji Wójta z 7 grudnia 2022 r. i przedstawiło stosowną argumentację prawną wyjaśniającą odmowę stwierdzenia nieważności tej decyzji (art. 158 § 1 K.p.a.), czemu wyraz dało w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Przedstawione rozważania skłaniają do konkluzji, że bezzasadne okazały się zarzuty procesowe odniesione do art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie kontrolowanej decyzji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., jako że strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w czternastodniowym terminie nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.