II OSK 67/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 515/23 w sprawie ze skargi X sp. jawna z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 23 lutego 2023 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz X sp. jawna z siedzibą w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 10 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 515/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi X Spółka Jawna z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 23 lutego 2023 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz X Spółka Jawna z siedzibą w [...] zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2-5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986), § 4 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. poz. 1588) w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Żabna z dnia 19 grudnia 2022 r. znak: [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: wydobycie kruszywa naturalnego ze złoża [...] metodą odkrywkową bez użycia materiałów wybuchowych wraz z instalacją maszyn i urządzeń związanych z wydobywaniem, na którą uzyskano koncesję znak: [...] z dnia 24 lipca 2013 r. na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...][...][...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...]. Skargą X Spółka Jawna z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.; art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p.; art. 104 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.; art. 7 ust. 2 ustawy prawo geologiczne i górnicze w zw. art. 4 ust. 2 u.p.z.p.; art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Uzasadniając uwzględnienie powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł, że wydana w tej sprawie decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy z powodu braku spełnienia przesłanki wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. została podjęta przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Sąd zwrócił uwagę, że określenie planowanej inwestycji jako "wydobycie kruszywa naturalnego" nie jest określeniem adekwatnym. Określenie to sugeruje, jakoby decyzja o warunkach zabudowy pozwalała (potencjalnie) na działalność tego rodzaju. Tymczasem tak nie jest. Przedmiotem decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest wyłącznie dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu, która nastąpi w związku z wydobyciem kruszywa naturalnego. Zmiana ta, co kluczowe w sprawie, nie polega na realizacji nowej zabudowy, obiektu kubaturowego posiadającego takie parametry jak linia zabudowy, wysokość (do okapu lub kalenicy), powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, czy geometria dachu. Dla tego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego istotną cechą ze względu na zasadę dobrego sąsiedztwa jest funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu. Pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu potocznym naprowadza na określenie sposobu zabudowy lub zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu zasadne jest posłużenie się w tym kontekście ustaleniami teorii urbanistyki, w której na gruncie teorii miasta funkcjonalnego sformułowano pojęcie "funkcja terenu". W myśl tej teorii na obszarze miasta można wyróżnić następujące funkcje pełnione przez wchodzące w jego skład obszary: centrum, mieszkaniową, przemysłowo-składową, rekreacyjno-wypoczynkową oraz – już zasadniczo poza obszarem miasta – rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Nie może zdaniem Sądu budzić wątpliwości, że taki sposób rozumienia funkcji terenu można odnosić również do terenów innych niż tereny miejskie. Idąc dalej należy zdaniem Sądu przyjąć, w omawianym kontekście, że kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu można rozumieć jako wymóg dostosowania nowej zabudowy i nowego zagospodarowania terenu do stanu dotychczas istniejącego na danym obszarze. Dostosowanie to należy rozumieć jednak nie tylko jako powielanie dotychczas istniejącego stanu, lecz również jako rozszerzanie danej funkcji na tereny sąsiednie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się dobitnie, że błędem jest przyjęcie, iż spełnienie kontynuacji funkcji, na którą wskazują art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, ma miejsce tylko wówczas, gdy formy zabudowy są tożsame. Nie można uznać, że dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu, którego funkcja będzie tożsama z funkcją obiektów już istniejących lub do niej zbliżona, ponieważ każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Zatem warunek kontynuacji funkcji należy uznać za spełniony także w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne daje się pogodzić z dotychczasową funkcją, a więc gdy planowana zabudowa nie godzi w zastany stan rzeczy. Powyższe rozważania, zdaniem Sądu obecnie orzekającego, pozostają adekwatne również do inwestycji, które nie polegają na budowie budynku, a dla zbadania ich zgodności z zasadą dobrego sąsiedztwa istotna pozostaje cecha funkcji terenu. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie uwzględniono należycie charakteru zamierzenia inwestycyjnego. Dostrzeżono wprawdzie, że nie polega ono na budowie obiektu kubaturowego, lecz wyjaśniając przyczyny odmowy przywołano właśnie cechy tego rodzaju obiektów. Podkreślono, że wśród 38 obiektów kubaturowych (budynki jednorodzinne, gospodarcze, garażowe, budynek usługowo-produkcyjny) brak jest istniejących kopalń złóż kruszyw naturalnych lub innych złóż kopalnych. Jednocześnie w odniesieniu do funkcji zabudowy wskazano, że w obszarze analizowanym występują tylko tereny upraw polowych, łąki, pastwiska, zakrzewienia i zadrzewienia w formie samosiejek. W ocenie Sądu organ I instancji nie przeprowadził wnikliwej analizy terenu, w szczególności nie przeprowadził kompleksowej analizy terenu co do występujących na tym terenie funkcji terenu w podanym wyżej rozumieniu, czego nie dostrzegł organ II instancji. Tym samym naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Sąd podkreślił, że ponownie prowadząc postępowanie organ dokona nowej analizy urbanistycznej terenu wokół terenu objętego wnioskiem, celem ustalenia występujących tam wszystkich funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie dokona oceny, czy planowane zamierzenie z tymi funkcjami da się pogodzić. Ponadto organ rozważy, czy ze względu na charakter przedmiotowego zamierzenia, zasada dobrego sąsiedztwa w ogóle w sprawie znajduje zastosowanie, a to ze względu na treść art. 61 ust. 2 u.p.z.p. W tym celu organ w pierwszej kolejności ustali, jakie przeznaczenie miał teren w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie oceni, czy planowana inwestycja ma charakter inwestycji produkcyjnej. Skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że koniecznym jest, w realiach niniejszej sprawy, dalsze ustalanie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas, gdy stan zagospodarowania istniejący w obszarze analizowanym został ustalony w sposób prawidłowy, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 2 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie wskazujące, iż należy rozważyć, czy wydobycie kruszywa naturalnego ze złoża [...] metodą odkrywkową bez użycia materiałów wybuchowych wraz z instalacją maszyn i urządzeń związanych z wydobywaniem, stanowi działalność produkcyjną, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art, 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji, podczas gdy organy administracji dokonały właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia przedmiotowej sprawy, wyjaśniając uprzednio w sposób dokładny okoliczności faktyczne sprawy, w oparciu o przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie wnikliwie rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy i dokonały jego prawidłowej oceny z zastosowaniem obowiązujących w sprawie przepisów. W oparciu o przedstawione zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną X Spółka Jawna z siedzibą w [...] wniosła o jej oddalenie, przyznanie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymała stanowisko przedstawione w udzielonej odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone przez Sąd I instancji (art. 174 i 176 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych winno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Ma to istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Sąd II instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji i w konsekwencji słusznie zastosował konstrukcję prawną uchylenia tych decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. zasadnie uznając, że w realiach tej sprawy odmowa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: wydobycie kruszywa naturalnego ze złoża [...] metodą odkrywkową bez użycia materiałów wybuchowych wraz z instalacją maszyn i urządzeń związanych z wydobywaniem, na którą uzyskano koncesję znak: [...] z dnia 24 lipca 2013 r. na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] znakpołożonych w miejscowości [...], gmina [...] – miała miejsce z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Słuszne są bowiem zastrzeżenia Sądu pierwszej instancji co do prawidłowości sporządzenia na potrzeby kontrolowanego postępowania administracyjnego analizy zagospodarowania terenu. Tym samym nie było uzasadnionych przesłanek do oddalenia skargi X sp. j. z siedzibą w [...] w trybie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy; przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.). Nie podzielając wyrażonego w decyzji organu I instancji, wyprowadzonego z treści art. 104 ustawy Prawo geologiczne i górnicze stanowiska co do w istocie zakazu ustalania warunków zabudowy dla terenów obejmujących złoża kopalin, którego to stanowiska zdaje się nie aprobować organ odwoławczy, podnieść należy, że w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, w tym warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sformułowana w powołanym przepisie zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa" zobowiązuje do dostosowywania projektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) w przedmiotowej sprawie określa wydane na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. analizy urbanistycznej, ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze, na którym planowana jest objęta wnioskiem inwestycja. Stosownie do treści § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kontrolowanym obecnie postępowaniu administracyjnym przy dokonywaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego w trybie ww. rozporządzenia nie uwzględniono należycie charakteru spornej inwestycji, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Zwrócenia uwagi wymaga, że wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy objęto wyłącznie dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu, która ma nastąpić w związku z wydobyciem kruszywa naturalnego ze złoża [...] metodą odkrywkową. Sprawa ta nie dotyczyła zatem ustalenia konkretnych parametrów zabudowy. Prawidłowe jest w tych okolicznościach wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko, że dla tego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego istotną cechą ze względu na zasadę dobrego sąsiedztwa jest funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu. Funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu to koncepcja określająca sposób wykorzystania działki (np. mieszkaniowa, usługowa, rolnicza) oraz zasady sytuowania obiektów budowlanych. Jest kluczowa w planowaniu przestrzennym, określana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji. Odnosi się również do innych terenów niż miejskie stąd w tej sprawie należało ustalić, czy funkcja terenu w obszarze analizowanym będzie kolidować z wydobyciem kruszywa. Zwrócenia uwagi wymaga przy tym, że funkcja, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tylko i wyłącznie nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia czy też zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję (zob. wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 543/22). Zatem warunek kontynuacji funkcji jest spełniony nie tylko gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, ale także gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie koliduje z nią (por. wyrok NSA: z dnia 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1114/20; z dnia 20 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2241/20; z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 142/21). W ramach zasady dobrego sąsiedztwa warunek kontynuacji funkcji jest zatem spełniony zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi ona uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią (zob. też wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 446/21). Mając w związku z powyższym na względzie, że konieczne w tej sprawie było dokonanie wyczerpującej analizy obszaru wyznaczonego zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod kątem możliwości pogodzenia przedmiotowej inwestycji z występującymi na tym terenie funkcjami zabudowy i zagospodarowania terenu, należy podzielić stanowisko Sądu pierwszym instancji, że organ I instancji takiego obowiązku nie spełnił. Wynikająca z decyzji Burmistrza – zarówno z jej uzasadnienia jak i załączonej do niej analizy – ocena spornej inwestycji pod kątem kontynuacji funkcji zamknęła się bowiem na wskazaniu charakteru terenów obszaru analizowanego oraz na wskazaniu nie mających w tej sprawie znaczenia z uwagi na charakter spornej inwestycji uśrednionych parametrów architektoniczno – budowlanych dla zabudowy kubaturowej na analizowanym obszarze. Przy czym omawianego braku w żaden sposób nie konwalidowano w decyzji organu odwoławczego. Zasadnie w tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji uznał za konieczne uchylenie wydanych w sprawie decyzji celem dokonania ponownej analizy urbanistycznej obszaru wokół terenu objętego wnioskiem celem ustalenia występujących tam wszystkich funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu i dokonania oceny, czy sporną inwestycję można z nimi pogodzić. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, zasadnie także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za konieczne rozważenie, czy w sprawie w ogóle znajduje zastosowanie wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa, a to z uwagi na treść art. 61 ust. 2 ww. ustawy, zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Zwrócenia uwagi bowiem wymaga, że użyty w tym przepisie termin "inwestycje produkcyjne" na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie posiada definicji legalnej, a zatem jest tzw. pojęciem nieostrym. Termin ten musi więc być każdorazowo definiowany przez organ administracji publicznej z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Rzeczą organu była zatem ocena, czy w okolicznościach tej sprawy planowana działalność wydobywcza mieści się w pojęciu inwestycji produkcyjnej. Organ winien m.in. ustalić, czy wydobywane kruszywo będzie przechodzić przez proces produkcyjny w celu sprzedaży innym przedsiębiorcom, czego w tej sprawie nie uczynił. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor podnosił, że wydobyte kruszywo (otoczaki granitowe) jest przetwarzane w ten sposób, że trafia do kruszarki gdzie pod wpływem jej działania powstaje kruszywo używane do produkcji betonu lub podbudowy przy budowie dróg, mostów, placów utwardzanych, podbudów pod wylewki i dopiero ten produkt jest sprzedawany, a więc musi ulec procesowi produkcyjnemu. Argumenty te powinny być ocenione przez organ przy ponownym rozpoznawaniu wniosku inwestora, jeżeli oczywiście okaże się, że na terenie objętym wnioskiem działalność produkcyjna była przewidziana w poprzednio obowiązującym planie miejscowym – stosownie do przesłanki z art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Reasumując przedstawione rozważania, uznać należało, iż skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych zarzutów nie mogła doprowadzić do weryfikacji zaskarżonego wyroku zgodnie z wnioskami wniesionego środka odwoławczego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.