II OSK 67/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 12 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 438/20 w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 grudnia 2019 r. nr DOZ-OAiK.650.481.2019.WK w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 438/20 oddalił skargę J. P. (dalej określanego jako skarżący) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 grudnia 2019 r., znak DOZ-OAiK.650.481.2019.WK w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Lubuski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia 10 maja 2011 r. nakazał skarżącemu i M. K. - właścicielom pałacu [...], położonego na działce nr [...], [...], przy [...] w [...] (wpisanego decyzją z dnia 30 czerwca 1964 r. do rejestru zabytków), przeprowadzenie w terminie do dnia 31 października 2011 r. prac konserwatorskich niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem i istotnym uszkodzeniem tego zabytku, obejmujących prace: 1) przy elewacji frontowej (południowej) pałacu, mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku i zahamowanie procesów destrukcji historycznych tynków oraz wystroju architektonicznego i rzeźbiarskiego, a także usuniecie przyczyn i skutków pęknięć w murze; 2) przy pozostałych elewacjach mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku oraz zahamowanie procesów destrukcji historycznych tynków i wystroju architektonicznego; 3) przy elewacjach dziedzińca pałacowego mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku i zahamowanie procesów destrukcji historycznych tynków oraz zabezpieczenie detalu architektonicznego przed zniszczeniem; 4) mające na celu zabezpieczenie wnętrza budynku przed zalewaniem wodami opadowymi, obejmujące w szczególności zabezpieczenie otworów okiennych. Decyzją Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 20 sierpnia 2012 r. zmieniono termin wykonania obowiązków na 31 października 2013 r. Z uwagi na niewykonanie wskazanych prac konserwatorskich, co stwierdzono podczas przeprowadzonej w dniu 24 maja 2018 r. kontroli, organ wystosował do skarżącego upomnienie, a następnie w dniu 8 marca 2019 r. wystawił tytuł egzekucyjny, zaś postanowieniem z dnia 8 marca 2019 r., znak ZN.5142.39.2018 [Egz 3] nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w załączonym do postanowienia tytule wykonawczym. Skarżący wniósł zażalenie na to postanowienie i jednocześnie zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (zarzuty rozpoznano w oddzielnym postępowaniu). Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia 30 grudnia 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.) oraz art. 119, art. 120 § 1 i art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 479, ze zm.; dalej zwanej u.p.e.a.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na stan faktyczny sprawy i zaakceptował dobór środka egzekucyjnego wobec skarżącego, jako mniej uciążliwego. Nie zmieniła tej oceny podnoszona przez skarżącego okoliczność związana z jego sytuacją materialną. Podobnie organ odwoławczy ocenił kwestię choroby skarżącego przyjmując, że decyzja nakazująca przeprowadzenie prac konserwatorskich niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem i istotnym uszkodzeniem zabytku została wydana w 2011 r. i zmieniona w 2012 r. Zatem właściciele mieli 6 lat, aby podjąć działania zmierzające do realizacji nakazanych prac i zahamowania degradacji walorów zabytkowych obiektu. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na opisane wyżej postanowienie, domagając się jego uchylenia. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 kwietnia 2020 r. najpierw omówił cele postępowania egzekucyjnego, a także wskazał na możliwe do zastosowania w jego toku środki egzekucyjne. Według Sądu organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i prawidłowo przyjął, że egzekucja jest dopuszczalna, jako poprzedzona doręczonym upomnieniem i uruchomiona prawidłowo wystawionym tytułem egzekucyjnym. Postanowienie tego organu zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym uzasadnienie rozstrzygnięcia, a wysokość orzeczonej grzywny nie przekracza kwoty określonej w art. 121 § 2 u.p.e.a., nadto została uzasadniona zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. Zauważył, że grzywna musi stanowić pewne zagrożenie finansowe, bo tylko w takiej sytuacji spełni swoją rolę, tj. ekonomicznego zagrożenia, które niejako motywuje do wykonania zobowiązania. W konsekwencji za trafną uznał konstatację, że grzywna w wysokość 5.000 zł została prawidłowo ustalona, jest zasadna i adekwatna do charakteru egzekwowanego obowiązku, a jednocześnie powinna zapewnić efektywność egzekucji. Z tych powodów, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.), oddalił skargę. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 22 kwietnia 2020 r., zaskarżając go w całości. Oparto ją o obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Pełnomocnik w granicach podstawy naruszenia przepisów postępowania zarzucił naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. przez uznanie, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu jest pełny i został prawidłowo zebrany, a zatem był wystarczający do ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, podczas gdy organy administracyjne orzekały w oparciu o stan sprawy niewyjaśniony, nie uwzględniając trudnej sytuacji majątkowej oraz rodzinnej skarżącego. Następnie zarzucił naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracyjny nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, art. 9, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez: zaniechanie wskazania w uzasadnieniu wydanego postanowienia konkretnych faktów prawotwórczych, które organ uznał za udowodnione, dowodów którym ostatecznie dał wiarę, jak również jasnych i szczegółowych przyczyn, dla których innym dowodom zgromadzonym w trakcie postępowania odmówił wiarygodności; dowolną, arbitralną i jedynie wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; nieuwzględnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy; zaniechanie ze strony organu podjęcia działań mających na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w konsekwencji błędne i oczywiście nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Ostatni procesowy zarzut pełnomocnik odniósł do art. 141 § 4 P.p.s.a. upatrując jego naruszenie w nierozważeniu w sposób jasny i pełny w uzasadnieniu wyroku podnoszonych w skardze kwestii, opierając wyrok na lakonicznych ustaleniach dokonanych w postępowaniu administracyjnym, przez co Sąd zaaprobował błędne i nielogiczne, przyjęte bez dowodów, ustalenia organu. Zarzut materialnoprawny dotyczył natomiast niewłaściwego zastosowania art. 122 § 2 w związku z art. 18 u.p.e.a. i art. 124 § 2 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny i niewskazania przesłanek, jakimi kierował się organ, nakładając grzywnę; a ponadto art. 121 § 2 w związku z art. 7 § 2 u.p.e.a. przez ustalenie wysokości grzywny z przekroczeniem granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.). W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, wniósł nadto o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że wbrew twierdzeniom Sądu zastosowano wobec skarżącego zbyt uciążliwy środek egzekucyjny. W tym kontekście wskazał na chorobę skarżącego, a także zwrócił uwagę na fakt utrzymywania się przez niego z emerytury. Argumentował, że organ odwoławczy, czego nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny, w sposób całkowicie dowolny odniósł się do sytuacji materialnej skarżącego pomijając jego faktyczną sytuację osobistą, a opierając się wyłącznie na niczym popartym przeświadczeniu, że dysponuje wystarczającymi środkami na przeprowadzenie prac naprawczych. Pełnomocnik wytknął, że Sąd w ogóle nie odniósł się do zarzutu podniesionego przez skarżącego w sprawie ustalenia zakresu odpowiedzialności współwłaścicieli za zapłatę grzywny. Wskazał, że nakładając grzywnę w celu przymuszenia na kilku zobowiązanych organ egzekucyjny ma obowiązek określenia zasad realizacji tego obowiązku. Z postanowienia winno wynikać, czy organ nałożył grzywnę w określonej wysokości w części na każdego z zobowiązanych, w pełnej wysokości na każdego z nich czy też potraktował zobowiązanie jako solidarne. W ocenie pełnomocnika z zaskarżonego postanowienia nie wynika, jak została potraktowana powyższa grzywna - czy organ nałożył grzywnę w kwocie 5.000 zł na każdego z zobowiązanych, czy potraktował zobowiązanie jako solidarne. Brak takich danych powoduje wątpliwości interpretacyjne, co dyskwalifikuje wydane orzeczenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Całkowicie chybione okazały się dwa pierwsze zarzuty procesowe odniesione do art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami procedury administracyjnej i art. 18 u.p.e.a. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego Sąd pierwszej instancji rozstrzygnął w granicach sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego postanowienia, a kontrola sądowa dokonana została w oparciu o kompletny materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy. Już w punkcie wyjścia rozważań Sąd pierwszej instancji wskazał na podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego zauważając, że decyzja nakładająca m.in. na skarżącego obowiązek wykonania określonych w niej prac konserwatorskich jest ostateczna, a wobec niewadliwego stwierdzenia niewykonania obowiązku i bezskuteczności pisemnego upomnienia, wszczęta została egzekucja administracyjna. W ramach zaś tego postępowania wystawiono tytuł egzekucyjny i zastosowano środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku. Pełnomocnik zarzuca, że Sąd nie rozpoznał istoty sprawy bezkrytycznie przyjmując twierdzenia organu. Nie podjął jednak próby wykazania, w czym upatruje ich zasadność, ogólnie odwołując się do stanowiska prezentowanego przez skarżącego w postępowaniu, akcentując "w szczególności" jego złą sytuację zdrowotną i majątkową. W postępowaniu egzekucyjnym sytuacja majątkowa zobowiązanego ma znaczenie jedynie w kontekście celowości i skuteczności stosowania środka w postaci grzywny w celu przymuszenia. Ustawodawca w art. 121 u.p.e.a. wprowadził górne granice grzywien, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie powinien przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Wynika z niej obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Nie można jednak z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego (por. wyrok NSA z 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 713/19, LEX nr 3333902). Przepisy u.p.e.a. nie uzależniają zaś możliwości prowadzenia egzekucji administracyjnej od stanu zdrowia zobowiązanego, zaś stosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia od złego stanu zdrowia zobowiązanego. Przekraczało również ramy postępowania w sprawie dotyczącej grzywny w celu przymuszenia wyjaśnianie kwestii związanej z nieistnieniem obowiązku względnie określeniem egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji. Stanowią one podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (zob. art. 33 § 1 pkt 1 i 3 u.p.e.a. w brzmieniu jaki miał w sprawie zastosowanie), a jak wynika z przedstawionych akt, skarżący po doręczeniu odpisu tytułu wykonawczego i postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia zgłosił zarzuty także w tym zakresie, które zostały rozpoznane oddzielnie (postanowienie organu przechodzi także weryfikację sądową, obecnie na etapie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, sygn. akt II OSK 113/21). W postępowaniu egzekucyjnym obowiązuje zasada wyłączności środków prawnych przysługujących zobowiązanemu. Błędny jest również pogląd pełnomocnika, że Sąd pierwszej instancji niesłusznie uznał zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia bez należytego wyjaśnienia, czy zaskarżonym postanowieniem grzywna w kwocie 5.000 zł została nałożona tylko na skarżącego, czy solidarnie na skarżącego i drugiego zobowiązanego. Treść postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 8 marca 2019 r. jest jednoznaczna i nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych, rozstrzygnięcie w nim zawarte dotyczy wyłącznie skarżącego. Zresztą pełnomocnik przyznaje, że również wobec drugiego zobowiązanego wszczęto egzekucję i zastosowano środek w postaci grzywny w celu przymuszenia także w kwocie 5.000 zł. W orzecznictwie sądowym utrwalony od dawna jest pogląd, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą skłonić zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do wykonania obowiązku (zob. wyrok NSA z 23 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1779/20, LEX nr 3595176). Przewidziana w art.125 i art. 126 u.p.e.a. możliwości uniknięcia jej zapłaty przez umorzenie grzywny bądź zwrotu uiszczonej lub ściągniętej grzywny czynią z niej środek egzekucyjny mniej uciążliwy od wykonania zastępczego. Aby jednak nałożona grzywna nabrała charakteru dyscyplinującego powinna być odpowiednio wysoka, żeby nieopłacalnym było odkładanie w czasie przystąpienia do wykonania obowiązku. Do chwili aż określony w tytule egzekucyjnym obowiązek nie zostanie wykonany organ egzekucyjny zobligowany jest podejmować przewidziane prawem środki egzekucyjne, w tym również nakładać grzywnę. W rozpoznawanej sprawie wysokość grzywny w kwocie 5.000 zł stanowi połowę maksymalnej wysokości grzywny przewidzianej w art. 121 § 2 u.p.e.a. (każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł), także więc z tego powodu nie może zostać uznana za nadmierną i uciążliwą dla skarżącego, a zatem ustaloną z naruszeniem reguł określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. W konsekwencji nie sposób uznać za usprawiedliwiony postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 122 § 2 u.p.e.a. przez zastosowanie tego przepisu i nałożenie na skarżącego grzywny w celu przymuszenia, skoro określony w tytule egzekucyjnym obowiązek nie został przez skarżącego wykonany dobrowolnie. Bezzasadny jest ostatni zarzut kasacyjny odniesiony do art. 141 §1 P.p.s.a. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika motywy rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostały przedstawione jasno, precyzyjnie, w sposób nienasuwający wątpliwości interpretacyjnych i umożliwiający zarówno sformułowanie zarzutów kasacyjnych, jak i następnie dokonanie właściwej kontroli instancyjnej. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 P.p.s.a. wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną.