II OSK 668/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 724/22 w sprawie ze skargi J. M. i M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 23 maja 2013 r., nr XXXII/231/13 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta K. oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 724/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "WSA w Łodzi", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi J. M. i M. M. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na uchwałę Rady Miejskiej w Krośniewicach z 23 maja 2013r., nr XXXII/231/13 (dalej: "uchwała", "plan") w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Miejska w Krośniewicach (dalej: "Rada") uchwaliła w dniu 23 maja 2013r. zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Krośniewice. W skardze do WSA w Łodzi J. M. i M. M. zarzucili uchwale naruszenie: art. 93 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej: "u.g.n." w zw. z art. 43 ust. 1 Lp. 3 lit. c) ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), dalej: "u.d.p." w zw. z § 11 i § 12 "ust." rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 140 ze zm.), dalej: "rozporządzenie" oraz art. 7a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a." - wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części graficznej ustalającej przeznaczenie fragmentu działki skarżących nr ew. [...], oznaczonej na planie symbolem 12 KDD pod drogę dojazdową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. WSA w Łodzi nie uwzględnił skargi. Zdaniem Sądu I instancji organ dokonał wyważenia interesu indywidualnego i publicznego. Wyjaśniono, że wprowadzone w skarżonym planie ograniczenia są rezultatem uwzględnienia wymogów interesu publicznego, jakim jest budowa i rozbudowa dróg publicznych i choć utrudniają wykonywanie prawa własności przez skarżących, to jednak nie wiążą się z nadużyciem władztwa planistycznego gminy. Skarżący - jak dotychczas – są uprawnieni do korzystania z przysługującego im prawa własności w sposób zgodny z przepisami prawa (w tym prawa miejscowego) i zasadami współżycia społecznego, natomiast ograniczenia w sposobie korzystania z części nieruchomości, wynikające ze skarżonego planu, mieszczą się w granicach dopuszczonych prawem. Ponadto Sąd wojewódzki zaznaczył, że sporna droga będzie przebiegać przez fragment działki skarżących i nie narusza w sposób istotny możliwości jej zagospodarowania. Za niezasadne WSA w Łodzi uznał wskazane w skardze naruszenia przepisów prawa w zakresie spornej drogi 12KDD, bowiem nie mają zastosowania w procesie uchwalania planu miejscowego. Podniesiono, że art. 43 ust. 1 u.d.p. nawiązuje do sytuowania nowych obiektów budowlanych, a nie do ustalania odległości dróg od istniejących już obiektów. Dalej wyjaśniono, że w trakcie procedury planistycznej przewidzianej przepisami ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: "u.p.z.p." nie stosuje się, poza przypadkami wyraźnie wskazanymi, przepisów k.p.a. - takiego przypadku nie stanowi podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. M. i M. M., zaskarżając go w całości. Zarzucając w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.": rażące naruszenie przepisów prawa, tj: - art. 93 u.g.n. w zw. z art. 43 ust. 1 Lp. 3 lit. c) u.d.p. i w zw. z § 11 i § 12 "ust" rozporządzenia - polegające na usytuowaniu projektowanej drogi publicznej w części na działce skarżących oraz w odległości od budynku skarżących mniejszej niż dopuszczalna przepisami prawa, w sytuacji gdy przedmiotowa droga ma służyć wyłącznie jako dojazd do nieruchomości sąsiednich i możliwe oraz zasadne było w całości usytuowanie jej na nieruchomości, z której zostały wydzielone działki do zabudowy mieszkaniowej, do których to działek droga ta stanowi dojazd; - art. 7a k.p.a. polegające na niesłusznym pozbawieniu skarżących prawa własności części nieruchomości, w sytuacji, gdy możliwe było zrealizowanie celu w postaci wybudowania drogi publicznej bez potrzeby wywłaszczania skarżących przez usytuowanie jej w całości na sąsiedniej działce. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 22 lutego 2023 r. skarżący oświadczyli, że zrzekają się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona. Skarżący kwestionują przeznaczenie części ich działki nr ew. [...] pod drogę dojazdową 12KDD. Organ zadecydował o przeznaczeniu terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i oznaczył w planie jako jednostki planistyczne 20MN i 21MN, które przedziela sporna droga 12KDD przyjęta w celu obsługi komunikacyjnej tych terenów. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Realizacja powyższego następuje poprzez m. in. ustalenie przeznaczenia terenów oraz wprowadzenie systemów komunikacji (art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 u.p.z.p.) w postaci sieci dróg publicznych (w tym dojazdowych) oraz wewnętrznych. W ten sposób gmina realizuje przypisane jej ustawowo uprawnienia. Mianowicie w myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy do zadań własnych gminy. Przepisy te stanowią podstawę normatywną jednego z istotnych uprawnień organów gminy jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności (np. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1565/19). Przepisy u.p.z.p. (a także akty wykonawcze do tej ustawy) stanowią podstawy prawne działalności planistycznej właściwej rady gminy. Procedura uchwalenia planu miejscowego jest odrębnym od administracyjnej procedury postępowaniem, w którym co do zasady nie stosuje się przepisów k.p.a., za wyjątkiem ściśle określonym (tak wyroki NSA: z 21 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 520/20, z 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2116/20, z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 214/17). Tryb uchwalenia planu jest odrębnie i kompleksowo uregulowany w u.p.z.p. ze względu na specyfikę tej materii. Prawodawca zadecydował, że nie ma potrzeby, aby stosować doń przepisy k.p.a. Z tego względu nie mógł zostać naruszony powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 7a k.p.a. Również jako bezprzedmiotowe należało uznać zarzuty naruszenia przepisów art. 93 u.g.n. w zw. z art. 43 ust. 1 Lp. 3 lit. c) u.d.p. i w zw. z § 11 i § 12 "ust." rozporządzenia. Przepisy te bowiem nie regulują procedury planistycznej i na żadnym jej etapie nie znajdują zastosowania. Wskazany przepis art. 93 u.g.n. reguluje warunki dopuszczalności podziału nieruchomości i zawierał on w dacie uchwalenia planu osiem odrębnych jednostek redakcyjnych. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12, z 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1665/17). Taka sytuacja nie miała miejsca. Przede wszystkim jednak, co jest decydujące, przepisy dotyczące podziału nieruchomości nie są stosowane przy podejmowaniu uchwały w sprawie planu miejscowego. Podział nieruchomości ma charakter następczy wobec planu miejscowego. Jeżeli bowiem został uchwalony plan miejscowy, podział nieruchomości może być dokonany, jeżeli jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 u.g.n.). Zgodność podziału z planem miejscowym polega na tym, by wydzielone działki tak zostały ukształtowane, aby teren w ich granicach spełniał wymagania dotyczące zagospodarowania, wynikające z tego planu. Podział ewidencyjny nieruchomości pełni służebną rolę względem planu miejscowego, gwarantując możliwość przewidzianego w planie docelowego zagospodarowania terenu (vide wyrok NSA z 13 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 110/19). Z kolei art. 43 ust. 1 Lp. 3 lit. c) u.d.p. dotyczy zachowania odpowiedniej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej przy sytuowaniu obiektów budowanych. Norma zawarta w tym przepisie reguluje wymóg obowiązujący w procesie sytuowania obiektu budowlanego przy istniejącej drodze publicznej. Nie znajduje ona zastosowania na etapie uchwalania planu miejscowego i jako taka nie mogła zostać naruszona zaskarżonym planem. To samo tyczy się wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przede wszystkim akt ten był wydany na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego, a zatem reguluje następczy etap procesu inwestycyjnego w stosunku do planu miejscowego. Przepisy tego rozporządzenia stosowane bowiem były przy budowie, odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie, modernizacji oraz zmianie sposobu użytkowania budynków i budowli podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 3 (§ 2 ust. 1 rozporządzenia). Tak konkretnie wskazany przedmiot rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości odnośnie zakresu stosowania jego przepisów. Oznacza to, że nie mogły mieć one zastosowania w procedurze planistycznej. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Niezależnie od wymogu sporządzenia jej przez fachowego pełnomocnika, musi ona odpowiadać wymogom określonym w przepisach p.p.s.a., a jednym z elementów skargi kasacyjnej jest prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 § 1 p.p.s.a. Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny. Skoro skarga kasacyjna została skonstruowana poprzez wskazanie powyżej omówionych przepisów, nie było ani rolą ani uprawnieniem NSA uzupełnianie tych przepisów o normy prawa adekwatne dla uchwalenia planu miejscowego. W konsekwencji treść zarzutów skargi kasacyjnej bezpośrednio zdeterminowała ich ocenę jako nieskutecznych. Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.