II OSK 666/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Elbląga od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 631/19 w sprawie ze skargi J. H. na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Elbląga wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 marca 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Ol 10/16 oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 631/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w sprawie ze skargi J. H. na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Elbląga, dalej także: "PINB", wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 marca 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Ol 10/16: 1) wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta Elbląga grzywnę w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych); 2) odmówił przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; 3) zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Elbląga na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. W dniu 21 czerwca 2019 r., J. H. wezwał PINB do wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/16, w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania i bezczynności PINB dla miasta Elbląga. W dniu 19 lipca 2019 r. J. H. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem organu, skargę na niewykonanie przez PINB wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/16, uwzględniającego skargę na bezczynność. Skarżący wniósł o wymierzenie PINB grzywny, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie 24 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/16, uprawomocnił się w dniu 6 czerwca 2017 r., z chwilą wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia o sygn. akt II OSK 2765/17, o odrzuceniu skargi kasacyjnej PINB. Skarżący podkreślił, że wezwał organ do wykonania wyroku z dnia 24 marca 2016 r., ale organ nie udzielił żadnej odpowiedzi na to wezwanie. Wskazał, że powołany przez PINB biegły dokonał w dniu 6 lutego 2019 r., w lokalu skarżącego, czynności przygotowawcze, poprzedzające sporządzenie opinii, a dniu 10 kwietnia 2019 r. przekazał do PINB opinię w sprawie oraz inwentaryzację budynku w zakresie niezbędnym do oceny wprowadzanych zmian w stosunku do projektu. PINB, posiadając wszelkie niezbędne dokumenty, do dnia wniesienia skargi nie załatwił przedmiotowej sprawy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. zawiesił postępowanie w sprawie. Postanowienie to zostało uchylone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. Skarżący podniósł, że postępowanie trwa od niemal sześciu lat, w lokalu wielokrotnie były przeprowadzane oględziny. Wskazał, że budynek przy ul. P. [...] w Elblągu wybudował legalnie w oparciu o pozwolenie na budowę, a następnie uzyskał pozwolenia na użytkowanie budynku z wyszczególnieniem robót wykończeniowych, które pozostały do wykonania. Wskazał, że zasądzenie sumy pieniężnej uzasadnione jest tym, że organ celowo przewlekle prowadzi postępowanie narażając skarżącego i jego żonę na życie w ciągłym stresie, zmuszając do poświęcania prywatnego czasu na przygotowywanie i pisanie różnych pism, skarg, wyjaśnień, odwołań i uczestniczenia w oględzinach. Działania PINB powodują ponoszenie strat materialnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Potwierdził, że nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/16. Przedstawił stan sprawy i prowadzone przez siebie działania do dnia 8 sierpnia 2019 r. Wskazał, że dnia 22 sierpnia 2018 r. nie odbyły się oględziny budynku, bowiem skarżący nie udostępnił przedmiotu oględzin. Natomiast dnia 7 listopada 2018 r. powołana biegła złożyła rezygnację. Dnia 14 listopada 2018 r. oględziny znów się nie odbyły, z uwagi na nieobecność biegłej, a w dniu 21 listopada organ wydał postanowienie o powołaniu kolejnego biegłego. W dniu 6 lutego 2019 r. odbyły się oględziny budynku, a w dniu 10 kwietnia 2019 r. biegły złożył opinię dotyczącą przedmiotowego budynku. W dniu 12 kwietnia 2019 r. organ pierwszej instancji wydał postanowienie nakładające na biegłego obowiązek uzupełnienia dokumentacji budynku w terminie do 31 maja 2019 r. Dnia 24 kwietnia 2019 r. PINB wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, które zostało uchylone postanowieniem WINB z dnia [...] czerwca 2019 r. W dniu 15 lipca 2019 r., PINB otrzymał pismo biegłego, a w dniu 6 sierpnia 2019 r., PINB udzielił biegłemu odpowiedzi na to pismo. W ocenie organu, PINB prowadzi postępowanie w opisanej sprawie i podejmuje niezbędne czynności administracyjne, celem zebrania korzystanego materiału dowodowego. W piśmie procesowym z dnia 1 października 2019 r., skarżący podniósł, że organ, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., wyznaczył kolejnego biegłego z zakresu budownictwa i wyznaczył kolejne oględziny lokalu na dzień 2 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał skargę za uzasadnioną. Sąd podkreślił, że organ bezsprzecznie nie wykonał wyroku z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt II SAB/Ol 10/16, zobowiązującego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Elbląga do załatwienia sprawy wszczętej z urzędu zawiadomieniem z dnia 29 stycznia 2015 r. Przyznał to sam organ w odpowiedzi na skargę, stwierdzając, że "bezsporne jest również, że organ nie wykonał tego wyroku". Organ przedstawił w odpowiedzi na skargę chronologię zdarzeń, począwszy od dnia 22 sierpnia 2018 r., kiedy to nie odbyły się oględziny budynku, położonego w Elblągu przy ul. P. [...]., ponieważ skarżący nie udostępnili przedmiotu oględzin. Sąd odnotował, że wyrokiem z dnia 6 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. H. na niewykonanie przez PINB wyroku Sądu z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/16. Jednakże w przedmiotowej sprawie Sąd ocenia stan faktyczny na dzień orzekania. W ocenie Sądu, bez wątpienia, wykonane przez organ czynności, związane z oględzinami budynku, przedstawione w odpowiedzi na skargę, miały służyć wykonaniu tego wyroku. Sąd stwierdził bowiem w tym wyroku, że adekwatnym do celu i skuteczności środkiem dowodowym dla stwierdzenia zakresu faktycznie wykonanych robót budowlanych są oględziny budynku. Organ dążył więc do przeprowadzenia tych oględzin. Z pewnością niezawiniony przez PINB był fakt, że powołana do przeprowadzenia oględzin biegła złożyła rezygnację. Nastąpiło to w dniu 7 listopada 2018 r. Organ wydał więc postanowienie o powołaniu nowego biegłego dnia 21 listopada 2018 r. Informacja o kolejnych oględzinach budynku przekazana została stronom 19 grudnia 2018 r., a oględziny przeprowadzono w dniu 6 lutego 2019 r. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, biegły złożył w PINB opinię w dniu 10 kwietnia 2019 r. Opinia ta nie satysfakcjonowała organu, który [...]. kwietnia 2019 r. wydał postanowienie nakładające na biegłego obowiązek uzupełnienia inwentaryzacji budynku do dnia 31 maja 2019 r. Kolejno, postanowieniem z dnia [...]. kwietnia 2019 r., PINB zawiesił postępowanie w sprawie. Postanowienie to zostało uchylone przez organ drugiej instancji postanowieniem z dnia [...]. czerwca 2019 r. Sąd stwierdził, że wyżej opisane działania organu, związane z opinią biegłego nie zasługują na akceptację i wskazują na nieuzasadnione przedłużanie postępowania w sprawie wykonania wyroku Sądu z dnia 24 marca 2016 r. Organ, wyznaczając biegłego, powinien precyzyjnie i jednoznacznie określić cel i zakres opinii, tak, aby nie trzeba było wydawać postanowień uzupełniających. Wieloletnie prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie wymaga, aby organ dokładnie wiedział, jakie kwestie biegły powinien wyjaśnić, żeby można było rozstrzygnąć przedmiot spornego postępowania. Tymczasem PINB wdaje się w polemikę z biegłym, która trwa kilka miesięcy, co w żaden sposób nie przybliża załatwienia sprawy. Wręcz przeciwnie, powoduje nieuzasadnione jej przedłużanie. Powoduje też dodatkowe koszty, bo – jak wynika z pisma procesowego skarżącego – PINB w dniu 28 sierpnia 2019 r. powołał kolejnego biegłego w sprawie i wyznaczył kolejne oględziny lokalu. Bez wątpienia, działania takie są też uciążliwe dla skarżącego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdził, że przedłużające się postępowanie w sprawie nie wynika z okoliczności niezależnych od organu. Zaznaczył, że wyrok Sądu zapadł w dniu 24 marca 2016 r. i organ miał wystarczająco długi czas, aby sprawę załatwić. Tymczasem, upłynęło już ponad 3,5 roku od dnia wydania wyroku, a sprawa nadal nie została załatwiona. Z akt administracyjnych nie wynika zaś, że jest to spowodowane okolicznościami niezależnymi od organu. Sąd podkreślił też, że wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 814/17, Sąd już raz wymierzył organowi grzywnę za niewykonanie przez PINB wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt II SAB/Ol 10/16. Pomimo tego, organ nadal nie wykonał wyroku. Z powyższych względów, Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny. Sąd uznał przy tym, że kwota 500 zł będzie miała charakter prewencyjny, tak aby sytuacja nie powtórzyła się po raz kolejny. W ocenie Sądu, nie ma zaś uzasadnienia przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. Wystarczającą dolegliwością dla organu będzie wymierzona grzywna. Bez wątpienia też organ podejmował działania w celu załatwienia sprawy, chociaż były one czasami prowadzone nieudolnie. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł PINB dla miasta Elbląga. Wyrok zaskarżył w zakresie pkt 1) i 3) i w tym zakresie wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpatrzenie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art 7 i 77 K.p.a.) uniemożliwiające (w sposób wyczerpujący) zebranie (i rozpatrzenie) całego materiału dowodowego, zgodnie z odpowiednią zasadą prawa. Ponadto organ wniósł o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, budzącego poważne wątpliwości, następującego zagadnienia prawnego : "Czy organ powinien załatwić sprawę (wydać decyzję) jedynie w oparciu o zebrane materiały (bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy), w okresie o którym mowa w stosownych artykułach K.p.a., czy przestrzegając przepisów art 7 i 77 K.p.a. (nadal gromadzić dowody prowadząc nadal postępowanie) "narażać" się na zarzut bezczynności ze strony przeciwnej i jego również finansowe konsekwencje?" W rezultacie PINB wniósł również o odroczenie rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. H. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zawiadomieniem z dnia 10 września 2021 r. poinformowano strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). Poinformowano także o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090). Pismem z dnia 3 grudnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Elbląga oświadczył, że zrzeka się rozprawy o prosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 30 grudnia 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne. W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutu wyartykułowanego w podstawie skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jest niewątpliwe, że co do zasady, niezałatwienie sprawy w terminie wyznaczonym przez Sąd w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność, oznacza niewykonanie wyroku i stanowi podstawę wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. Wymierzenie grzywny jest uwarunkowane przesłanką w postaci trwania bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność. Jak jednak wynika z art. 35 § 5 K.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Nie jest więc wykluczona sytuacja, w której na przeszkodzie terminowego załatwienia sprawy stoją przyczyny niezależne od organu. Do takich przyczyn można zaliczyć konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W efekcie, mimo, że załatwienie sprawy powinno nastąpić w terminie wynikającym z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 286 § 2 P.p.s.a., można, w okolicznościach konkretnej sprawy, przyjąć, że mimo upływu terminy organ nie pozostaje bezczynny. Sąd pierwszej instancji ustalił, że wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/16, nie został wykonany w terminie. Uznał, że doszło do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania. Z uwagi na wydanie w sprawie wykonania wyroku WSA w Olsztynie z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/16, orzeczeń sądowych obejmujących poprzednie okresy, podkreślić trzeba, że przedmiotem badania Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie był okres następny, który można liczyć od wyznaczenia biegłego z zakresu specjalności konstrukcyjno-budowlanej, postanowieniem PINB z dnia [...] listopada 2018 r. Odnotować można, że wydanie postanowienia nastąpiło po wydaniu wyroku WSA w Olsztynie z dnia 6 listopada 2018 r., oddalającego skargę J. H. na niewykonanie przez PINB wyroku WSA w Olsztynie z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/16. Ze stwierdzenia Sądu, określającego obowiązki organu w zakresie wyznaczenia biegłego, wynika, że zdaniem Sądu, wydanie postanowienia zobowiązującego biegłego do wydania opinii uzupełniającej było rezultatem braku precyzyjnego i jednoznacznego określenia zakresu opinii. Sąd skonstatował, co także pozwala na odczytanie jego stanowiska, że wieloletnie prowadzenie postępowania w sprawie wymaga aby organ dokładnie wiedział, jakie kwestie powinien wyjaśnić, żeby można było rozstrzygnąć przedmiot postępowania. Dalsze działania PINB Sąd określił jako trwającą kilka miesięcy polemikę z biegłym, która w żaden sposób nie przybliża załatwienia sprawy; wręcz przeciwnie – powoduje nieuzasadnione przedłużanie postępowania. Podejmując próbę podważenia tej oceny, wnoszący kasację organ powinien skonkretyzować przyczyny podejmowania zakwestionowanych przez Sąd czynności procesowych oraz co najmniej uprawdopodobnić, że zachodziła konieczność dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym uzyskania opinii uzupełniającej oraz powołania kolejnego biegłego, a nadto, że trwanie tych czynności wyjaśniających nie było rezultatem wadliwego prowadzenia postępowania. W skardze kasacyjnej takiej konkretyzacji zabrakło. Nie stanowi jej przecież przedstawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej opis podejmowanych czynności wyjaśniających: oględziny w dniu 6 lutego 2019 r. z udziałem biegłego, sporządzenie opinii przez biegłego A. S., doręczonej organowi w dniu 10 kwietnia 2019 r., postanowienie z dnia [...]. kwietnia 2019 r. nakładające na biegłego obowiązek wykonania opinii uzupełniającej w terminie do dnia 31 maja 2019 r., niewykonanie opinii przez tego biegłego i na skutek tego powołanie w dniu 28 sierpnia 2019 r., nowego biegłego Ł. S., oględziny z udziałem biegłego w dniu 2 października 2019 r., złożenie w dniu 29 listopada 2019 r. kompletnej opinii przez biegłego (przypomnieć należy, że zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w dniu 19 listopada 2019 r.). Z przedstawienia czynności procesowych nie wynika, że po wykonaniu oględzin w dniu 6 lutego 2019 r. oraz po wykonaniu pierwotnej opinii przez biegłego A. S., dalsze prowadzenie postępowania było konieczne w świetle art. 77 § 1 K.p.a. Jeśli zaś dalsze ustalenia były jednak konieczne, organ powinien, jak już wynika z poprzedzających uwag, co najmniej uprawdopodobnić, że nie doszło z jego strony do uchybień w zakresie powołania biegłego i sformułowania zagadnień do wyjaśnienia przez biegłego. Podkreślić warto, na co zwrócił także uwagę Sąd pierwszej instancji, że w dacie wyrokowania w niniejszej sprawie, od wydania wyroku WSA w Olsztynie z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt Ii SAB/Ol 10/16, upłynęło ponad 3,5 roku. W tym kontekście odnotować trzeba, że nawet ewentualne trudności procesowe, które wystąpiły po kwietniu 2019 r., co do zasady, nie powinny skutkować brakiem załatwienia sprawy aż do daty wydania zaskarżonego wyroku. Nie bez znaczenia jest również to, że Sąd pierwszej instancji dostrzegł okoliczności, które niezależnie od postawy samego organu mogły mieć wpływ na przebieg postępowania, skoro odmówił przyznania na rzecz skarżącego J. H. sumy pieniężnej, wskazując, że wystarczającą dolegliwością dla organu będzie wymierzona grzywna. Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, bez wątpienia organ podejmował działania w celu załatwienia sprawy, chociaż były one czasami prowadzone nieudolnie. Samo powołanie się na obowiązki organu administracyjnego wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie sanuje wadliwości procesowej polegającej na bezczynności organu, skutkującej w niniejszej sprawie oceną o niewykonaniu wyroku Sądu zobowiązującego do załatwienia sprawy. Wbrew bowiem tezie wynikającej z opisu naruszenia oraz z treści proponowanego pytania prawnego, konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, wynikająca z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., nie zwalnia organu od obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 i 2 K.p.a. O braku cechy bezczynności można mówić jedynie wtedy, gdy do załatwienia sprawy w terminie nie dochodzi z przyczyn niezależnych od organu. Nie ma zatem podstaw do odroczenia rozpoznania skargi kasacyjnej i przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego pytania prawnego sformułowanego przez wnoszący skargę kasacyjną organ. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.