II OSK 665/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 742/24 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w S. na decyzję Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 22 lipca 2024 r. znak WZ.5290.4.5.2024 w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 3 grudnia 2024 r., II SA/Lu 742/24, oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej: LKWPSP) z 22 lipca 2024 r., nr WZ.5290.4.5.2024, utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ś. (dalej: KPPSP) z 16 maja 2024 r., nr PZ.52802.2.2024.4, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 127 ze zm.), dalej: u.p.s.p., art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: k.p.a., a także § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 3, 4, 9, 10, 11 oraz § 13 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 124 poz. 1030), dalej: r.p.z.w., nakazał skarżącej w terminie do 31 grudnia 2025 r. doprowadzić drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd o każdej porze roku do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Ś. pojazdom jednostek ochrony przeciwpożarowej do warunków określonych w r.p.z.w. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez: a) niewłaściwe zastosowanie przepisu poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie bądź błędną wykładnię polegającą na tym, że Sąd I instancji nie uznał naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. za mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, podczas gdy wystąpienie przez skarżącą na drogę sądową z wnioskiem o ustanowienie służebności gruntowej na nieruchomości sąsiedniej przy ul. [...] w Ś. stanowiącej działkę nr ew. [...], przyznającej skarżącej prawo korzystania w charakterze drogi pożarowej o szerokości 4 metrów z części tej nieruchomości w postaci utwardzonego pasa gruntu łączącego drogę pożarową na nieruchomości przy ul. [...] w Ś. z drogą publiczną - ul. [...] w Ś., będzie odpowiadało spełnieniu obowiązku wynikającego z § 12 i § 13 r.p.z.w., i rozstrzygnięcie tej sprawy da podstawę do podejmowania dalszych czynności, w tym technicznych do urządzenia odpowiedniego szlaku wymaganej drogi pożarowej spełniającej wymagania wynikające z tego rozporządzenia; b) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie bądź błędną wykładnię polegającą na tym, że Sąd I instancji uznał konieczność wystąpienia przez stronę z wnioskiem o zastosowanie rozwiązań zamiennych dla nieruchomości przy ul. [...] w Ś. w zakresie drogi pożarowej, podczas gdy najwłaściwsze rozwiązanie tej kwestii od strony technicznej polegałoby na ustanowieniu służebności gruntowej na nieruchomości sąsiedniej przy ul. [...] w Ś., która stanowi naturalny ciąg pieszo-jezdny, który przynajmniej na wysokości nieruchomości zarządzanej przez stronę można doprowadzić do spełniania wymogów r.p.z.w. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie decyzji organów I i II instancji, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z załączonego do skargi zawiadomienia Sądu Rejonowego L. w L. z siedzibą w Ś. (sygn. akt [...]) na okoliczność toczącego się postępowania z wniosku o ustanowienie służebności gruntowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną LKWPSP wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez skarżącą kasacyjnie na uzasadnionych podstawach. Objęty podstawą kasacyjną przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazany przepis nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie zawiesić je wtedy, gdy wydanie przez właściwy organ orzeczenia kończącego to postępowanie uzależnione jest od rozstrzygnięcia powstałej kwestii prejudycjalnej przez inny organ lub sąd, przy czym pomiędzy takim orzeczeniem a rozstrzygnięciem tejże kwestii występować musi związek bezpośredni, a brak rozstrzygnięcia powstałego zagadnienia prawnego w oddzielnym postępowaniu przed właściwym organem lub sądem stanowi przeszkodę do merytorycznego załatwienia sprawy. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji kończącej postępowanie jest w ogóle niemożliwe. Obowiązek rozważenia przez organ prowadzący postępowanie, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i przepisów obowiązującego prawa jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej, należy odróżnić od stwierdzenia, że toczące się inne postępowanie w razie jego zakończenia może prowadzić do zmiany oceny określonych okoliczności kształtujących wynik załatwianej sprawy, co może wiązać się z wydaniem decyzji odmiennej treści. Takie rozumienie zakresu zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest jednolicie przyjmowane w piśmiennictwie (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 101), jak też jest aprobowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 5 marca 2024 r., II OSK 2288/23; wyrok NSA z 25 października 2023 r., II OSK 1318/22; wyrok NSA z 29 czerwca 2023 r., II OSK 595/22; wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 3172/18; wyrok NSA z 27 kwietnia 2021 r., II OSK 1283/19; wyrok NSA z 19 lutego 2021 r., II OSK 3011/20; wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1757/19). Jeżeli odnieść wskazane rozumienie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do uwarunkowań rozpatrywanej przez Sąd I instancji sprawy, to niewątpliwie Sąd zasadnie posłużył się dyspozycją art. 151 p.p.s.a. w toku kontroli zaskarżonej decyzji LKWPSP, albowiem wystąpienie przez skarżącą na drogę sądową w celu ustanowienia służebności gruntowej na nieruchomości sąsiedniej przy ul. [...] w Ś., której treścią ma być prawo korzystania z tej nieruchomości w charakterze drogi pożarowej, nie mieściło się w pojęciu zagadnienia wstępnego, a w konsekwencji ze wskazywanym zdarzeniem skarżąca nie mogła łączyć wystąpienia w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy PSP podstawy tamującej jego bieg. Czynności kontrolne przeprowadzone przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej PSP w Ś. wskazywały, że do budynku mieszkalnego wielorodzinnego posiadającego [...] kondygnacji nadziemnych, zlokalizowanego przy ul. [...] w Ś. na działce nr ew. [...], nie została doprowadzona droga pożarowa spełniająca wymagania przepisów przeciwpożarowych, co wobec nadania ww. budynkowi kwalifikacji obiektu budowlanego, który w świetle § 12 ust. 1 pkt 2 r.p.z.w. w zw. z § 8 pkt 2 i § 209 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) powinien posiadać drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej o każdej porze roku, a także obciążenia obowiązkiem przestrzegania przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, w szczególności przygotowania budynku do prowadzenia akcji ratowniczej umożliwiającej zapewnienie osobom przebywającym w nim bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji, właściciela (zarządcę) budynku (obiektu budowlanego), stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2024 r. poz. 275 ze zm.), umożliwiało skierowanie do skarżącej spornego nakazu zobowiązującego ją do doprowadzenia do ww. budynku pozostającego w zasobach Spółdzielni Mieszkaniowej [...] drogi pożarowej umożlwiającego pojazdom pożarniczym dojazd do niego spełniający warunki określone w r.p.z.w. Zaskarżona do Sądu I instancji decyzja stanowi indywidualny akt administracyjny wymuszający podporządkowanie się jego adresata sformułowanemu nakazowi w celu usunięcia rozbieżności między stanem rzeczywistym (stwierdzonym) a stanem oczekiwanym przez prawodawcę, nakierowanym na utrzymanie porządku publicznego i bezpieczeństwa (zapewnienia obywatelom warunków ochrony przed potencjalnymi i realnymi zagrożeniami związanymi z występowaniem zdarzeń powodowanych siłami natury i działalnością człowieka), co powoduje, że działanie podjęte przez skarżącą kasacyjnie przed Sądem Rejonowym L. w L. z siedzibą w Ś. powinno być postrzegane jako prawidłowa reakcja strony służąca realizacji ciążącego na niej obowiązku prawnego, a nie okoliczność stanowiąca przeszkodę do zakończenia postępowania wydaniem merytorycznej decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd I instancji – jak przyjmuje skarżąca kasacyjnie – "uznał konieczność wystąpienia przez stronę z wnioskiem o zastosowanie rozwiązań zamiennych dla nieruchomości przy ul. [...] w Ś. w zakresie drogi pożarowej", ponieważ wymowa tego fragmentu uzasadnienia orzeczenia, w którym Sąd poddał swojemu rozważeniu zagadnienie odnoszące się do zastosowania rozwiązań zamiennych dotyczących przebiegu drogi pożarowej zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu (s. 11-12 uzasadnienia) pozostaje zasadniczo odmienna od opisanej przez skarżącą. Pozostawiając na boku kwestię możliwości łączenia z tym zagadnieniem materialnoprawnym naruszenia przez Sąd art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przypomnieć trzeba, że § 13 ust. 4 r.p.z.w. umożliwia właścicielowi budynku (obiektu budowlanego/terenu) wnioskowanie o dopuszczenie przyjęcia rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie jego warunków ochrony przeciwpożarowej, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do tego budynku (obiektu budowlanego/terenu) jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań. Nie może budzić wątpliwości, że wskazany mechanizm ma charakter czysto uprawniający (fakultatywny), a nie zobowiązujący. Uruchomienie procedury dopuszczenia rozwiązań zamiennych leży w sferze wyłącznej gestii właściciela budynku (obiektu budowlanego/terenu). Organ PSP nie posiada kompetencji do władczego narzucenia tego trybu, jego rolą jest bowiem jedynie ocena przedłożonych propozycji, o ile właściciel, na którym ciąży obowiązek doprowadzenia drogi pożarowej, zadecyduje o ich sformułowaniu. Organ PSP wiążąco wypowiada się jedynie odnośnie do zapewnienia ekwiwalentności ochrony, tj. tego, czy rozwiązania zamienne nie prowadzą do obniżenia poziomu bezpieczeństwa pożarowego, co Sąd I instancji trafnie miał na uwadze, poddając kontroli zaskarżoną decyzję LKWPSP, gdyż wskazanie w wyroku na dyspozycję § 13 ust. 4 r.p.z.w., miało wyłącznie charakter informacyjny i odczytywane powinno być jako potwierdzenie przez Sąd, że kwestia przebiegu drogi pożarowej mieści się w sferze objętej autonomicznymi decyzjami skarżącej. Kontestowanie powyższego stanowiska Sądu I instancji przez skarżącą w związku z tym, że ma ona "na obecnym etapie", jak wskazuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie być zainteresowana stosowaniem rozwiązań zamiennych, ponieważ uznaje, iż przejazd przez nieruchomość sąsiednią na podstawie ustanowionej służebności gruntowej jest rozwiązaniem najbardziej, według niej, racjonalnym, opisuje preferowany przez skarżącą sposób zastosowania się do ciążącego na niej z mocy prawa obowiązku, mając charakter faktyczny a nie prawny, co powoduje, że nie prowadzi do wykazania błędu Sądu przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji w zakresie kształtowanym analizowaną podstawą kasacyjną (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego dla organu wobec tego, że odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, przez co w związku z tą czynnością organ nie poniósł kosztów podlegających zwrotowi na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, ONSAiWSA 2013/3/38).