II OSK 664/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Go 58/22 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 14 października 2021 r. nr SKO-5178/184-L/21 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 5 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Go 58/22 oddalił skargę J. L. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze (dalej: "SKO", "organ odwoławczy") z dnia 14 października 2021 r., nr SKO-5178/184-L/21 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2019 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił do Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz") o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie biogazowni rolniczej wraz z infrastrukturą towarzyszącą o mocy do 500 kW na działce nr [...] w [...], gmina [...]. Burmistrz pierwszą wydaną w sprawie decyzją z dnia 9 września 2019 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący, a SKO decyzją z dnia 6 grudnia 2019 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie, Burmistrz decyzją z dnia 25 maja 2021 r., nr 14/19, wydaną na zasadzie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; obecnie Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: "K.p.a.") oraz art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 1130; dalej: "u.p.z.p."), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu [...] 2021 r. Rada Miejska [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. poz. [...]), Uchwała weszła w życie z dniem 26 lutego 2021 r. Wobec tego wydanie decyzji o warunkach zabudowy stało się bezprzedmiotowe, ponieważ przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się wyłącznie w sytuacji, gdy dla danego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od decyzji tej odwołanie złożył osobiście skarżący oraz odrębnym pismem w imieniu skarżącego jego pełnomocnik - radca prawny. SKO uznało, że oba odwołania zostały złożone w terminie, po czym decyzją z dnia 14 lipca 2021 r., nr SKO-3471/122-L/21 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Od decyzji SKO z dnia 14 lipca 2021 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wskazując, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ oba wniesione odwołania nie były podpisane. SKO przed przedstawieniem akt sądowi, na zasadzie art. 55 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; obecnie Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: "P.p.s.a."), decyzją z dnia 7 września 2021 r., nr SKO-5179/185-L/21 uwzględniło skargę uchylając zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Sąd postanowieniem z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Go 865/21 umorzył postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi na autokontrolę organu. SKO następnie wezwało wnoszących odwołania o ich podpisanie (7 października 2021 r. wpłynęły oba podpisane przez skarżącego i jego pełnomocnika odwołania)., po czym opisaną na wstępie decyzją z dnia 14 października 2021 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza z dnia 25 maja 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W rozważaniach SKO podzieliło ocenę prawną organu pierwszej instancji co do bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania, podkreślając, że uchwalenie miejscowego planu gospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie tego wniosku, czyni postępowanie bezprzedmiotowym i stanowi przesłankę jego umorzenia. Uprzednio jeszcze wnioskiem z dnia 11 czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił się do Burmistrza o uzupełnienie decyzji z dnia 25 maja 2021 r., nr 14/19 o dwa elementy: rozstrzygnięcie co do złożonego przez stronę wniosku o zawieszenie postępowania oraz pouczenie w zakresie rozstrzygnięcia tego wniosku. Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2021 r. organ pierwszej instancji odmówił uwzględnienia powyższego wniosku i uzupełnienia własnej decyzji z dnia 25 maja 2021 r. Postanowienie to, doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu 1 lipca 2021 r., nie zostało zaskarżone. Skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim decyzję SKO z dnia 14 października 2021 r. domagając się jej uchylenia w całości, ewentualnie stwierdzenia jej nieważności. Pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 111 § 2 w związku z art. 127 § 1 K.p.a. przez rozpoznanie dwóch odwołań (z 9 lipca 2021 r. i 11 czerwca 2021 r.) dotyczących tej samej sprawy, podczas gdy organ powinien wyłącznie rozpatrzeć odwołanie z dnia 9 lipca 2021 r., które to zostało złożone przez pełnomocnika skarżącego po tym, gdy Burmistrz postanowieniem z dnia 22 czerwca 2021 r., znak: RIPP.6730.14.22.2019.LP odmówił uzupełnienia decyzji z dnia 25 maja 2021 r., gdyż 14-dniowy termin do złożenia odwołania od ww. decyzji powinien być liczony od dnia otrzymania postanowienia o odmowie jej uzupełnienia, zaś postępowanie w sprawie odwołania z dnia 11 czerwca 2021 r. nie powinno być prowadzone przez organ, lecz umorzone. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 111 § 1b i § 2 K.p.a. w przypadku wydania postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Termin ten znajduje zastosowanie także do pełnomocnika strony jeśli został ustanowiony (art. 40 § 2 K.p.a.). W ocenie Sądu nie można uznać, że wniesiony w sprawie środek odwoławczy jest niedopuszczalny z powodu przedwczesności. W momencie wniesienia odwołania istniał już substrat zaskarżenia (decyzja organu pierwszej instancji była już doręczona, a więc znajdowała się w tzw. obrocie prawnym, czyli wywoływała skutki). Przepis art. 111 § 2 K.p.a. ma charakter gwarancyjny dla strony i ma przeciwdziałać konkurencji środków prawnych. W szczególności chodzi o to, by strona lub jej pełnomocnik mogli się odnieść w odwołaniu do postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji, bowiem w tym przedmiocie nie służy zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego. Ponadto, uzupełnienie odwołań przez ich podpisanie nastąpiło już po wydaniu i doręczeniu postanowienia organu pierwszej instancji o odmowie uzupełnienia decyzji. Mimo zatem, że oba odwołania zostały wniesione wcześniej, to zostały skutecznie wniesione dopiero na skutek terminowego usunięcia braków (czyli ich podpisania) w następstwie wezwania dnia 7 września 2021 r., czyli już po zakończeniu procedowania w przedmiocie uzupełnienia decyzji organu pierwszej instancji. Sąd zgodził się jednak ze skarżącym, że rozpatrzenie przez SKO dwóch odwołań skarżącego i jego pełnomocnika wniesionych od tej samej decyzji organu pierwszej instancji jest nieprawidłowe, gdyż od jednego rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnej stronie służy tylko jedno odwołanie (art. 127 § 1 K.p.a.). Jeśli jednak, zdarzy się tak, że pełnomocnik strony i sama strona odrębnie sformułują i wniosą do organu pisma nazwane przez nich odwołaniem – środek ten się nie duplikuje. Pozostaje nadal jednym odwołaniem tyle, że zawartym w dwóch odrębnych pismach. Pełnomocnik strony jest bowiem jej przedstawicielem, nie zaś kolejną stroną lub uczestnikiem postępowania administracyjnego dysponującym własnym interesem prawnym. W ocenie Sądu powyższe uchybienie organu pierwszej instancji nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Po pierwsze wystarczające do merytorycznego rozpatrzenia sprawy było to, że choćby jedno z tych odwołań zostało wniesione przez osobę do tego uprawnioną z zachowaniem terminu (w niniejszej sprawie oba pisma zostały wniesione z zachowaniem terminu i oba były dopuszczalne). Zostały zatem spełnione przesłanki umożliwiające merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Po drugie dlatego, że na etapie odwoławczym oba odwołania zostały załatwione jedną decyzją. Skutek w postaci nieważności mógłby być rozważany w sytuacji, gdyby te odwołania zostały rozstrzygnięte odrębnymi decyzjami. Po trzecie dlatego, że SKO odniosło się do argumentów podnoszonych zarówno w jednym, jak i drugim piśmie. Ponadto Sąd dostrzegł, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i SKO zbędnie dokonywali doręczeń decyzji, jak i wezwań lub innych pism także stronie, obok jej pełnomocnika, jednak nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, bowiem wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy dla danego terenu objętego planowanym zamierzeniem inwestycyjnym brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadą jest bowiem, że o przeznaczeniu terenu winien w pierwszej kolejności decydować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Obowiązywanie dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do zasady wyklucza prowadzenie postępowania oraz prawną możliwość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji. Wobec uchwalenia i wejścia życie planu miejscowego dla terenu objętego wnioskiem zasadnie postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zostało umorzone. Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; obecnie Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: "P.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut procesowy dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 111 § 2 i art. 127 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało błędnym przyjęciem, że rozpoznanie dwóch odwołań z dnia 9 lipca 2021 r. i 11 czerwca 2021 r. dotyczących tej samej sprawy nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszenie art. 8 K.p.a. W oparciu o wskazaną podstawę pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznano ją w granicach przytoczonej w niej podstawy, stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., gdyż Naczelny Sąd Administracyjny w trakcie kontroli instancyjnej nie dostrzegł istnienia przyczyn, które należało wziąć pod rozwagę z urzędu. Już na wstępie przyjdzie zauważyć, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy nie dotyczy przyczyny, z powodu której doszło do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, dotyczy zaś kwestii proceduralnej w toku postępowania administracyjnego, ściślej zaś na etapie postępowania międzyinstancyjnego, tj. dopuszczalności merytorycznego rozpatrzenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Przyznać należy rację Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, który przyjął, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego prawidłowo zostało zakończone decyzją o jego umorzeniu w oparciu o przepis art. 105 § 1 K.p.a. Powodem umorzenia tego postępowania było wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego - co w sprawie jest bezsporne - także działkę, na której zaplanowano inwestycję. Plan miejscowy stał się powszechnie obowiązującym prawem na obszarze działania organu, który go ustanowił, w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego o ustalenie warunków zabudowy (11 kwietnia 2021 r.), lecz przed wydaniem przez Burmistrza decyzji umarzającej postępowanie (25 maja 2021 r.). Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Określenie sposobu zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania stanowi zatem swoistego rodzaju wyjątek od tej zasady i, stosownie do art. 4 ust. 2 u.p.z.p., dopuszczalne jest jedynie w przypadku braku planu miejscowego. Regulacja zawarta w art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. stanowi rozwinięcie powyższych zasad. Dodać należy, że stosownie do art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji, jeżeli ustalenia planu są inne niż w wydanej decyzji (przepisu tego nie stosuje się jedynie wówczas, gdy została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, upłynął termin na wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy lub wnioskodawca zgłosił budowę, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz. U. z 2025 r. poz. 418). O zasadniczym znaczeniu planu miejscowego w zagospodarowaniu przestrzennym może świadczyć też przewidziana w art. 62 u.p.z.p. możliwość zawieszenia przez organ postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy w związku z przystąpieniem przez radę gminy do procedury planistycznej. Wobec tego należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że organy prawidłowo uwzględniły fakt uchwalenia tego planu dla terenu, którego dotyczyło postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy umarzając to postępowanie jako bezprzedmiotowe. W orzecznictwie przyjmuje się, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia m.in. w przypadku, gdy brak jest któregokolwiek z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 65/06 LEX nr 319181 i 23 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 233/12, LEX nr 1559570). Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, jedynym możliwym orzeczeniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy po wejściu w życie planu miejscowego obejmującego teren inwestycji było wydanie decyzji o umorzeniu tego postępowania (zob. wyroki NSA z: 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2488/21, LEX nr 3521579, 9 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2344/21, LEX nr 3503660, 3 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1438/23, CBOSA). Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej dla wyniku sprawy nie mają żadnego znaczenia uchybienia proceduralne po stronie organu administracji, w tym że SKO przed wydaniem w dniu 14 lipca 2021 r., decyzji nie dostrzegło, że złożono dwa odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, dodatkowo niepodpisane, których braki zostały uzupełnione już po zakończeniu postępowania w przedmiocie uzupełnienia decyzji organu pierwszej instancji. Słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że w sytuacji gdy sama strona i jej pełnomocnik odrębnie sporządzą i wniosą do organu pisma nazwane odwołaniami - środek ten się nie duplikuje. W takich sytuacjach, pierwsze ze złożonych pism należy potraktować jako odwołanie, a drugie, które zostało wniesione później - jako pismo procesowe je uzupełniające. Rozpatrzenie więc przez SKO łącznie dwóch odwołań (skarżącego i jego pełnomocnika) wniesionych od tej samej decyzji organu pierwszej instancji było oczywiście nieprawidłowe, jednak to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. W efekcie wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a., pomijając już kwestię, że oba przepisy wzajemnie się wykluczają, oraz art. 111 § 2 i art. 127 § 1 K.p.a., a w konsekwencji naruszenia art. 8 K.p.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., jako że strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a strony przeciwne w czternastodniowym terminie nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.