II OSK 664/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Op 75/18 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie p. z dnia [...] października 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz L. S. kwotę 1227 (jeden tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej WSA) wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r., II SA/Op 75/18, oddalił skargę L. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej OWINB) z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją OWINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie p. (dalej PINB) z [...] października 2017 r., nakazującą L. S. rozbiórkę wiaty stalowej - oznaczonej numerem [...], usytuowanej przy ul. M. w P. na działkach nr [...] i [...]. L. S. złożył skargę na tę decyzję, a OWINB wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę. Sąd zaznaczył, że sprawa legalności spornej wiaty była już dwukrotnie przedmiotem oceny Sądu, który w tej sprawie wypowiedział się w wyrokach z dnia 23 stycznia 2014 r., II SA/Op 505/13 i z dnia 5 czerwca 2017 r., II SA/Op 652/16. Z tych względów legalność zaskarżonej decyzji w niniejszym postępowaniu musiała być dokonywana przez Sąd w kontekście oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych we wcześniej wydanych orzeczeniach. Zdaniem Sądu, ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego nie naruszyły art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Sąd wskazał, że bezsporne jest, iż skarżący dokonał budowy spornej wiaty na podstawie zwolnienia określonego w art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2010.243.1623 ze zm.; dalej p.b.), jako obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji innego zamierzenia budowlanego, położonego na terenie budowy. Przedmiotowa wiata została bowiem wzniesiona jako tzw. zaplecze inwestycji na terenie budowy objętej decyzją Starosty P. z dnia [...] grudnia 2005 r., udzielającą L. S. pozwolenia na dobudowę do istniejącej hali drukarni hali produkcyjnej (I etap) i części administracyjno-socjalnej (II etap) przy ul. M. w P. Ponadto, PINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku hali produkcyjnej - I etap, stanowiącego rozbudowę istniejącego budynku hali produkcyjnej drukarni, zlokalizowanego w P. przy ul. M., na działkach nr [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. organ powiatowy udzielił pozwolenia na użytkowanie nowo wybudowanej, dwukondygnacyjnej części administracyjno-socjalnej o powierzchni zabudowy wynoszącej 140,80 m² i kubaturze około 819 m², stanowiącej II etap zakończonej rozbudowy budynku produkcyjnego Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "S.". Ww. decyzje potwierdzały zakończenie budowy, dla której wzniesiona została m.in. sporna wiata nr [...]. Sąd zauważył, iż po zakończeniu II etapu budowy, tj. po wybudowaniu części administracyjno-socjalnej i udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wybudowania bez wymaganego pozwolenia na budowę spornej wiaty o powierzchni zabudowy 87 m² dla celów ww. budowy budynku produkcyjnego i części administracyjno-socjalnej. W trakcie oględzin dokonanych w dniu [...] lutego 2016 r. stwierdzono, że wiata nr [...] nadal istnieje w niezmienionym miejscu lokalizacji i w niezmienionym stanie. W związku z tym organy nadzoru budowlanego, uwzględniając zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 5 czerwca 2017 r., II SA/Op 652/16, a także mając na względzie zakończenie budowy zasadniczej oraz uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie prawidłowo, orzekły na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. nakaz rozbiórki wiaty stalowej nr [...], dla której inwestor nie legitymował się posiadaniem pozwolenia na budowę, lecz wybudowanej na podstawie ulgi z art. 29 ust. 1 pkt 24 p.b. w trakcie legalnie prowadzonej budowy innego obiektu. Sąd zauważył, iż wzniesienie obiektu tymczasowego stanowiącego zaplecze prowadzonej budowy domu, nie wymagało wcześniejszego uzyskania pozwolenia budowlanego lub dokonania zgłoszenia, gdyż inwestor korzystał z uprawnień wynikających z art. 30 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 24 p.b. Natomiast specyficzną cechą obiektu tymczasowego jest to, że jego wzniesienie jest ściśle powiązane z celem, któremu służy. Powyższe określa z kolei czas, w jakim może on legalnie istnieć na terenie budowy. Co do zasady, obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania należy usunąć z dniem, kiedy zrealizowano cel, w związku z którym zostały wzniesione. Dlatego trafnie argumentował OWINB, że w okolicznościach sprawy wiata nr [...] - będąca obiektem tymczasowym powinna zostać rozebrana lub usunięta po zakończeniu budowy, a skoro tak się nie stało, to po tej dacie stanowiła samowolę budowlaną. W świetle powyższego brak rozbiórki (usunięcia) tego obiektu został przez organ prawidłowo zakwalifikowany jako wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W związku z zakończeniem budowy istniejącej hali drukarni hali produkcyjnej (I etap budowy) i części administracyjno-socjalnej (II etap budowy) odpadła bowiem podstawa prawna dla dalszego istnienia tego obiektu. W konsekwencji, organ zobowiązany był, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b., orzec nakaz rozbiórki. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł L. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: a. art. 153 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazówek zawartych w wyroku WSA w Opolu z dnia 15 czerwca 2017 r., II SA/Op 652/16 i niezasadne przywołanie wskazówek wyroku WSA w Opolu z dnia 23 stycznia 2014 r., II SA/Op 505/13; b. art. 7 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty i argumenty były prawidłowe. Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. jest chybiony. Sąd I instancji nie naruszył tego przepisu "poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy", ponieważ sądy administracyjne prowadzą postępowanie na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. WSA zatem nie mógł naruszyć art. 7 k.p.a., gdyż go nie stosował. Usprawiedliwione podstawy ma natomiast zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazówek zawartych w wyroku WSA w Opolu z dnia 15 czerwca 2017 r., II SA/Op 652/16. Zarzut ten nie jest jednak trafny w zakresie, w jakim uznano za niezasadne przywołanie wskazówek wyroku WSA w Opolu z dnia 23 stycznia 2014 r., II SA/Op 505/13, gdyż wyrok ten poprzedzał wydanie zaskarżonej decyzji i również miał moc wiążącą przy jej podejmowaniu. Jak trafnie zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 2021 r., II OSK 1502/21 (LEX nr 3241225), ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. W wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r., II SA/Op 505/13, WSA w Opolu podał, iż w tej sprawie tylko stwierdzenie faktu zakończenia budowy po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pozwoli organowi – w przypadku funkcjonowania spornych wiat – na wszczęcie postępowania i rozstrzygania w przedmiocie nakazu rozbiórki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Takie ujęcie analizowanego problemu nie przesądzało jednak o tym, że po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – w przypadku funkcjonowania spornych wiat – konieczne będzie tylko i wyłącznie orzeczenie nakazu rozbiórki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., a więc nie będzie możliwości innego rozstrzygnięcia, lecz wskazywało, że dopiero w takiej sytuacji będzie możliwe rozważenie podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. W wyroku z dnia 15 czerwca 2017 r., II SA/Op 652/16, WSA w Opolu stwierdził, że postępowanie w sprawie legalizacji istnienia spornej wiaty powinno być prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Powyższe stwierdzenie wskazuje na pewne uproszczenie omawianej kwestii. Zauważyć bowiem należy, że doprowadzenie danej inwestycji do stanu zgodnego z prawem – jej "zalegalizowanie" – w zależności od konkretnych okoliczności może nastąpić w trybie art. 48 p.b., czyli w postępowaniu legalizacyjnym, bądź w trybie art. 50-51 p.b., czyli w postępowaniu naprawczym. Kontrolowane przez WSA w wyroku z dnia 15 czerwca 2017 r., II SA/Op 652/16, rozstrzygnięcie zostało podjęte przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 48 p.b. Wcześniej jednak w tej sprawie wydano decyzje na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., które następnie uchylono wyrokiem WSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II SA/Op 505/13. W wyroku z dnia 15 czerwca 2017 r., II SA/Op 652/16, wskazano na powyższy wyrok jako wiążący w rozpoznawanej sprawie. Z tego względu odwoływano się do art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. wywodząc, że – ze względu na treść wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r., II SA/Op 505/13 – przedmiotowa sprawa nie podlegała rozpoznaniu w trybie art. 48 p.b., skoro w sprawie II SA/Op 505/13 nie zakwestionowano trybu z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Powyższe oznaczało, że w sprawie należało zastosować tryb naprawczy, a nie legalizacyjny. Użyte zatem w motywach wyroku z dnia 15 czerwca 2017 r., II SA/Op 652/16, stwierdzenie, że postępowanie w sprawie legalizacji istnienia spornej wiaty powinno być prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. należy rozumieć jako nakaz przeprowadzenia postępowania naprawczego, a nie legalizacyjnego. Tak więc zarówno w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r., II SA/Op 505/13, jak i w wyroku z dnia 15 czerwca 2017 r., II SA/Op 652/16, WSA przesądził wiążąco, że w niniejszej sprawie winien być stosowany tryb z art. 51 p.b., a nie z art. 48 p.b. Nie było to jednak równoznaczne z przesądzeniem, że należy orzec jedynie rozbiórkę na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Z uwagi na powyższe uznać należy, że zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. ma usprawiedliwione podstawy, skoro zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wydano z pominięciem postępowania naprawczego, orzekając od razu rozbiórkę. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 22 grudnia 2021 r.) – orzekł jak w sentencji.