II OSK 658/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Op 261/23 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 5 lipca 2023 r. nr 67/II/2023 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Op 261/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę J.G. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 5 lipca 2023 r., nr 67/II/2023, w której organ ten: – uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu opolskiego (zwanego dalej: "Powiatowym Inspektorem") z dnia 27 lutego 2023 r., nr 31/2023, o odmowie nałożenia na inwestorów M.K. i R.K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych – i zarazem w tej samej decyzji nałożył na inwestorów M.K. i R.K. obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 października 2023 r. robót budowlanych polegających na montażu drabiny lub klamer zewnętrznych trwale zamocowanych do ściany zewnętrznej budynku albo wykonaniu schodów wewnętrznych w budynku i likwidacji otworu drzwiowego – w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych w budynku gospodarczym zlokalizowanym w O., ul. [...], działka nr [...], ark. [...], do stanu zgodnego z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.G., zarzucając naruszenie: 1. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że budynek gospodarczy na działce inwestorów nr [...] został przebudowany, podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie został on odbudowany w zakresie dachu i rozbudowany w kontekście wykonania wieńca i podniesienia ścian kolankowych. W efekcie tego zmianie uległa kubatura budynku, co uwidacznia się w zmianie geometrii dachu. Doszło do zmniejszenia kąta nachylenia dachu. Zostały podwyższone ściany kolankowe, przy zachowaniu dotychczasowej wysokości ściany szczytowej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd powielił wadliwą ocenę prawną Wojewódzkiego Inspektora, nadmiernie ograniczając zakres obowiązków nałożonych na inwestorów wyłącznie do obowiązku wykonania drabiny, klamer lub schodów wewnętrznych; 2. art. 51 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonywania robót budowlanych, polegające na zastosowaniu procedury naprawczej, podczas gdy z uwagi na wykonanie odbudowy dachu i dokonanie rozbudowy budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę, uzasadnione było nakazanie inwestorom dokonania rozbiórki budynku, ewentualnie nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego, to jest rozbiórki ścian kolankowych i przywrócenia poprzedniej geometrii; 3. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm., dalej: "r.w.t.") polegające na jego wadliwym zastosowaniu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd w sposób nieprawidłowy przyjął, iż okap dachu znajduje się w odległości większej niż 1 metr od granicy działki inwestorów, podczas gdy odległość ta wynosi 0,8 metra, a wbrew twierdzeniom inwestorów granica pomiędzy stronami nie jest sporna; 4. art. 153 w zw. z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a.") polegające na przyjęciu, że Sąd i organ drugiej instancji podlegają związaniu treścią innych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, podczas gdy w kontekście niniejszej sprawy nie miały one znaczenia dla jej rozstrzygnięcia, a co więcej, nie określały wytycznych, a zakres składanych skarg przez strony był merytorycznie odmienny od zakresu objętego orzeczeniem w niniejszym postępowaniu; 5. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z "art. 7 w zw. z art. 77" polegające na niedostatecznym uzasadnieniu niezasadności zarzutów dotyczących dowolności ustaleń faktycznych organów, podczas gdy w ocenie skarżącego: a. zabrakło wskazania, na jakiej podstawie Sąd przyjął, iż okap dachu znajduje się w odległości przekraczającej 1 metr, podczas gdy w toku postępowania nie przystąpiono do wykonania jakichkolwiek pomiarów mających słuszność tej tezy uzasadnić, b. zabrakło wyjaśnienia, dlaczego organy przyjęły za wiarygodne twierdzenia inwestorów w zakresie spornego przebiegu granicy pomiędzy stronami, podczas gdy, w ocenie skarżącego, odpowiedź dotycząca prawidłowego przebiegu granicy mogłaby zostać udzielona wyłącznie na podstawie przeprowadzonego dowodu z ekspertyzy geodezyjnej, czego organy nie dokonały; c. pominięto dowody z dokumentacji fotograficznej dostarczonej przez skarżącego, obrazującej zarówno stan poprzedni, jak i aktualny i nie wyciągnięto w tym zakresie wniosków, zwłaszcza odnośnie do różnic zauważalnych organoleptycznie w zakresie geometrii dachu, zwiększenia wysokości ścian kolankowych, a także w zakresie okresu, w jakim budynek był pozbawiony dachu, jak również faktu, iż prace wykonywane były przed dokonaniem zgłoszenia i bez wydania pozwolenia na budowę; d. niezasadnie przyjęto, że wykonane przez inwestorów prace stanowiły przebudowę budynku, podczas gdy z uwagi na zmianę kubatury budynku, a także kąta nachylenia dachu, doszło do rozbudowy budynku gospodarczego – zmianie uległa wysokość ścian bocznych budynku; e. nie uwzględniono faktu, że bez stosownego pozwolenia na budowę dokonano rozbiórki dachu w ramach samowoli budowlanej, czego skutkiem była utrata przez nieruchomość statusu budynku, a w następstwie czego również bez stosownego pozwolenia na budowę dokonano jego odbudowy. Wskazując na powyższe, J.G. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. Wystąpił też o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania R.K. i M.K. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.). Ocena zarzutów skargi kasacyjnej wymaga na wstępie przypomnienia, że środek ten ma charakter sformalizowany. Autor skargi kasacyjnej powinien wskazać konkretne przepisy prawa, które w jego ocenie zostały naruszone, określić sposób ich naruszenia oraz wykazać związek między uchybieniem a wynikiem sprawy. Ma to istotne znaczenie w tej sprawie, ponieważ zasadnicza część argumentacji J.G. zmierza do zakwestionowania kwalifikacji robót budowlanych jako przebudowy, lecz nie została powiązana z przepisem, który kwalifikację tę normatywnie określa. Już na tym etapie należy dostrzec, że zarzuty dotyczące P.b. zostały sformułowane z niedostateczną precyzją także w innym aspekcie. Skarżący kasacyjnie, powołując naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., nie oznaczył daty ustawy, publikatora ani właściwego stanu prawnego. Nie jest to uchybienie wyłącznie redakcyjne. Sprawa była bowiem prowadzona na podstawie przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r., stosownie do art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471). Wprawdzie sam art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nie ulegał w spornym zakresie takim zmianom, które uniemożliwiałyby rozpoznanie zarzutu, jednak precyzja była szczególnie wymagana w odniesieniu do art. 48 P.b. oraz relacji między tym przepisem a trybem określonym w art. 50 i art. 51 P.b. Dla porządku trzeba zatem wskazać, że w sprawie zastosowanie miała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu wynikającym z tekstu jednolitego opublikowanego w Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 (dalej: "P.b."). Wojewódzki Inspektor wyraźnie zastrzegł to na stronie 14 zaskarżonej decyzji. W tym zakresie skargę kasacyjną można jednak odczytać w sposób pozwalający na jej merytoryczną ocenę, ponieważ z akt sprawy i motywów zaskarżonego wyroku nie wynikała rzeczywista wątpliwość co do właściwego stanu prawnego. Brak ten potwierdza jednak ogólny mankament skargi kasacyjnej, polegający na niedostatecznej precyzji zarzutów dotyczących prawa materialnego. Przechodząc do zarzutów naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. oraz art. 51 w zw. z art. 48 P.b., wskazać należy, że nie zostały one skonstruowane w sposób pozwalający na uwzględnienie skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że Sąd pierwszej instancji błędnie zaakceptował ocenę, zgodnie z którą budynek gospodarczy na działce inwestorów został przebudowany. Zdaniem J.G. doszło natomiast do odbudowy dachu oraz rozbudowy budynku w związku z wykonaniem wieńca i podniesieniem ścian kolankowych. Z tej kwalifikacji skarżący wyprowadza wniosek, że organ powinien zastosować art. 48 P.b., ewentualnie nakazać rozbiórkę budynku albo przywrócenie poprzedniej geometrii dachu. Tak ujęta argumentacja wymagała jednak zakwestionowania sposobu zastosowania przepisu, który określa pojęcie przebudowy. Tym przepisem jest art. 3 pkt 7a P.b. Skarżący kasacyjnie nie wskazał go jako naruszonego. Nie powołał go nawet w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, mimo że właśnie ten przepis był koniecznym punktem odniesienia dla oceny, czy wykonane roboty mogły zostać zakwalifikowane jako przebudowa, czy też należało je kwalifikować inaczej. Art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. stanowi podstawę nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych albo wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Sam ten przepis nie rozstrzyga jednak, czy określone roboty są przebudową, odbudową, rozbudową albo nadbudową. Nie zawiera definicji tych pojęć i nie pozwala, bez powiązania z innymi przepisami P.b., rozstrzygnąć sporu kwalifikacyjnego, który skarżący kasacyjnie uczynił osią swojej argumentacji. Skoro więc skarga kasacyjna nie wskazuje art. 3 pkt 7a P.b. jako przepisu naruszonego, Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w konstruowaniu podstaw kasacyjnych i prowadzić kontroli zaskarżonego wyroku przez pryzmat normy, której naruszenia nie zarzucono. Nie usuwa tej wadliwości ogólne powołanie art. 51 w zw. z art. 48 P.b. Skarżący kasacyjnie nie wskazał dokładnych jednostek redakcyjnych tych przepisów. Ma to znaczenie, ponieważ regulacje te obejmują różne przesłanki, różne fazy postępowania oraz odmienne konsekwencje prawne. Od profesjonalnego pełnomocnika należy oczekiwać precyzyjnego oznaczenia normy, której naruszenie zarzuca, oraz wyjaśnienia, na czym to naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny wprawdzie niekiedy może w pewnych, nie budzących wątpliwości przypadkach, podejmować próbę doprecyzowania sensu zarzutu w oparciu o treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, lecz nie może samodzielnie dopowiadać i uzupełniać podstaw kasacyjnych. W tej sprawie ogólne odwołanie się do art. 48, art. 50 i art. 51 P.b. nie pozwala na skuteczne zakwestionowanie materialnoprawnej kwalifikacji robót, skoro po pierwsze, nie wskazano jakie konkretnie jednostki redakcyjne tych przepisów naruszono, oraz po drugie, pominięto przepis definiujący przebudowę. Naczelny Sąd Administracyjny nie może więc w granicach tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej prowadzić rozważań, co do kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Kontrola kasacyjna nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu wszystkich aspektów sprawy ani na zastępowaniu strony w formułowaniu zarzutów. Podsumowując, stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie nie wskazał przepisu prawa materialnego, który umożliwiałby ocenę, czy Sąd pierwszej instancji wadliwie zaakceptował kwalifikację robót jako przebudowy. Nie może również odnieść skutku twierdzenie, że Sąd pierwszej instancji nadmiernie ograniczył zakres obowiązków nałożonych na inwestorów wyłącznie do wykonania drabiny, klamer albo schodów wewnętrznych. Zarzut ten pozostaje pochodną podstawowego założenia skarżącego, że sprawa powinna być prowadzona w trybie art. 48 P.b. Skoro jednak założenie to nie zostało skutecznie wykazane w granicach prawidłowo skonstruowanych podstaw kasacyjnych, to nie można na tej podstawie podważyć zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 153 w zw. z art. 170 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął związanie wcześniejszymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zwłaszcza wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 46/22. Argument ten nie jest przekonujący. Niniejsza sprawa pozostaje w ciągu tego jednego postępowania dotyczącego robót wykonanych przy tym samym budynku gospodarczym, położonym na działce inwestorów. Wcześniejsze orzeczenia dotyczyły tego nadal aktualnego i zasadniczego problemu, a więc oceny kwalifikacji robót związanych zwłaszcza z dachem, wieńcem i ścianką kolankową. Sąd pierwszej instancji mógł zatem odwołać się do art. 153 i art. 170 P.p.s.a. oraz uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w poprzednich orzeczeniach. Warto w tym miejscu dodać, że w wyroku z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 438/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zaakcentował obowiązek oceny, czy roboty budowlane polegające na wykonaniu wieńca żelbetowego na ścianie kolankowej, w wyniku czego nastąpiła nieznaczna zmiana geometrii dachu oraz kąta nachylenia połaci, zostały wykonane legalnie i zgodnie z prawem. Co do kwalifikacji robót i trybu ich oceny znaczenie miał natomiast wyrok z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 46/22. W tym orzeczeniu, oddalając skargi na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z dnia 31 grudnia 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował stanowisko organu odwoławczego co do potrzeby prowadzenia postępowania na podstawie art. 50 i art. 51 P.b. Skarżący kasacyjnie odczytuje wyrok z dnia 5 kwietnia 2022 r. w sposób wybiórczy. Powołuje fragment uzasadnienia, w którym mowa o podstawie do przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 48 P.b. Tego fragmentu nie można jednak interpretować w oderwaniu od całości motywów orzeczenia. Z kontekstu wynika, że w analizowanym fragmencie Sąd odnosił się do wcześniejszego etapu sprawy, na którym wobec niepełnych ustaleń organ powiatowy przyjął potrzebę zastosowania trybu legalizacyjnego. Nie była to jednak dyrektywa prowadzenia sprawy w trybie art. 48 P.b. W uzasadnieniu wyroku z dnia 5 kwietnia 2022 r. zaakceptowano stanowisko Wojewódzkiego Inspektora, że mimo rozebrania dachu pozostała część obiektu została wykorzystana bez zmiany obrysu, gabarytów i formy architektonicznej obiektu istniejącego, co świadczyło o braku odbudowy. W tym samym kierunku zmierzała, również cytowana i zaaprobowana przez Sąd, ocena organu, że nie doszło do powiększenia istniejącego obiektu przez zwiększenie jego wysokości ani do zmiany innych charakterystycznych parametrów, co przemawiało za kwalifikacją robót jako przebudowy. Taka argumentacja odpowiadała trybowi postępowania z art. 50 i art. 51 P.b., który Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za prawidłowy. Wywodzenie z wyroku z dnia 5 kwietnia 2022 r. obowiązku prowadzenia postępowania w trybie art. 48 P.b. oznaczałoby przypisanie temu orzeczeniu treści, której ono nie zawiera. Skądinąd, ukierunkowanie kontrolowanego postępowania administracyjnego na tryb z art. 48 P.b. oznaczałoby jakościową zmianę kierunku rozumowania o sprawie i musiałaby to zostać wyrażone przez Sąd w wyroku z dnia 5 kwietnia 2022 r. jednoznacznie. Wszakże oddalono w nim skargę przy aprobacie dla obszernych i szczegółowych wywodów Wojewódzkiego Inspektora dotyczących kwalifikacji robót jako przebudowy. Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie prawidłowo więc odczytał wcześniejsze orzeczenie jako aprobatę dla kierunku postępowania z art. 50 i art. 51 P.b. oraz dla kwalifikacji robót jako przebudowy. Nie doszło w rezultacie do naruszenia art. 153 ani art. 170 P.p.s.a. Dodatkowo, jak wskazano już wyżej, ewentualne pogłębione kwestionowanie tej kwalifikacji wymagało powołania art. 3 pkt 7a P.b., czego skarżący kasacyjnie nie uczynił. Odrębnego rozważenia wymaga zarzut naruszenia § 12 r.w.t., wiązany przez skarżącego kasacyjnie z wadliwym przyjęciem, że okap dachu znajduje się w odległości większej niż 1 m od granicy działki inwestorów, podczas gdy w jego ocenie odległość ta wynosi 0,8 m, a granica między stronami nie jest sporna. Także ten zarzut dotknięty jest brakiem sprecyzowania naruszonej jednostki redakcyjnej, choć tym razem wyjątkowo możliwe jest odtworzenie intencji J.G. z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym powołano normy z § 12 ust. 2, ust. 4 oraz ust. 7 r.w.t. Mimo to zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W sprawie chodzi bowiem o przebudowę, czego skutecznie nie zakwestionowano, a także o obiekt, który nie zmienił swojego położenia względem granicy. Skarżący kasacyjnie przywołuje wprawdzie § 2 r.w.t., trafnie wskazując, że przepisy rozporządzenia stosuje się również do przebudowy. Pomija jednak, że § 12 r.w.t. odnosi się do sytuowania budynków w określonej relacji do granicy. Budynek gospodarczy na działce nr [...] jest natomiast obiektem istniejącym, a rozważane zagadnienia dotyczą wyłącznie kwestii technicznych związanych z robotami wykonanymi w obrębie wieńca i ich wpływem na techniczne aspekty dachu. Obiekt ten nie był sytuowany bliżej ani dalej w stosunku do granicy, pozostaje bowiem budynkiem już istniejącym, czego samo wykonanie wieńca i wzmocnienie ścianki kolankowej nie zmieniło. Nie znajduje wreszcie usprawiedliwienia zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77, przy czym powiązane z nim przepisy, których skarżący kasacyjnie nie oznaczył wprost, należy odczytywać jako art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut ten zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji w sposób niedostateczny uzasadnił niezasadność twierdzeń o dowolności ustaleń faktycznych organów. Przypomnieć trzeba, że art. 141 § 4 P.p.s.a. wyznacza wymogi konstrukcyjne uzasadnienia i służy ocenie, czy poddaje się ono kontroli instancyjnej, nie może natomiast skutecznie zastępować zarzutów zmierzających do podważenia samych ustaleń faktycznych lub ich materialnoprawnej kwalifikacji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie, przedstawia stan sprawy, zarzuty skargi, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a tok rozumowania Sądu jest czytelny i poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Poszczególne argumenty przytoczone na poparcie tego zarzutu nie zmieniają powyższej oceny. Kwestia podstaw przyjęcia, że okap dachu znajduje się w odległości przekraczającej 1 m, a także zagadnienie spornego przebiegu granicy między stronami i potrzeby przeprowadzenia dowodu z ekspertyzy geodezyjnej łączą się ściśle z omówionym już zarzutem dotyczącym § 12 r.w.t. i z tych samych względów nie mogą prowadzić do uchylenia wyroku, skoro rozważane roboty dotyczyły obiektu istniejącego i nie wiązały się ze zmianą jego usytuowania. Twierdzenia o pominięciu dokumentacji fotograficznej obrazującej stan poprzedni i obecny, o różnicach w geometrii dachu i wysokości ścian kolankowych, o okresie pozostawania budynku bez dachu oraz o wykonaniu części prac przed zgłoszeniem i bez pozwolenia na budowę, a także zarzut błędnego uznania robót za przebudowę zamiast rozbudowy i pominięcia skutków rozbiórki dachu w postaci utraty przez obiekt statusu budynku, w istocie zmierzają do zakwestionowania kwalifikacji wykonanych robót i poczynionych w sprawie ustaleń. Tej drogi skarżący kasacyjnie skutecznie nie otworzył, czego przyczyny wyjaśniono już przy ocenie zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., w szczególności wobec niepowołania art. 3 pkt 7a P.b. Sąd pierwszej instancji nie miał zatem obowiązku prowadzenia rozważań w kierunku oczekiwanym przez J.G., a sposób odniesienia się przez Sąd do twierdzeń o dowolności ustaleń nie narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. Reasumując, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości zaskarżonego wyroku. Część z nich została sformułowana z niedostateczną precyzją, zwłaszcza w zakresie prawa materialnego i właściwego stanu prawnego. Pozostałe w istocie zmierzają do ponownego zakwestionowania ustaleń faktycznych oraz kwalifikacji robót budowlanych, mimo że skarżący kasacyjnie nie wskazał skutecznych podstaw pozwalających Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na formułowanie w tym zakresie merytorycznych ocen, gdyż musiałyby one wykraczać poza granice podstaw skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.