II OSK 657/25

Dnia 14 stycznia 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 537/24 w sprawie ze skargi K. G. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 13 lutego 2024 r. nr 162/2024 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 537/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. G. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Krakowie z dnia 13 lutego 2024 r., nr 162/2024, którym, po ponownym rozpoznaniu sprawy w związku z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 101/23, uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 4 października 2021 r., nr 264/2021, i na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), zwanej dalej "P.b." wstrzymano właścicielowi lokalu nr [...] – skarżącemu prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie w kierunku północno-zachodnim budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] w miejscowości [...] w obrębie lokalu nr [...] (wymiary w rzucie rozbudowanej części: 10,39 m x 3,00 m) – bez wymaganego pozwolenia na budowę, a także poinformowano o możliwości złożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] wniosku o legalizację. Sąd I instancji, wskazał, że w wiążącym w niniejszej sprawie, na podstawie art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", ww. wyroku o sygn. akt II SA/Kr 101/23 oceniono, że z całą pewnością w marcu 2003 r. rozbudowa już była. Natomiast dokładniejsze ustalenie, kiedy powstała, jest konieczne dla ustalenia właściwego trybu legalizacji, tj. ewentualnej możliwości wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W ocenie Sądu, organ odwoławczy wykonał ww. wskazania, zgromadził i ocenił kompletny materiał dowodowy i na tej podstawie doszedł do prawidłowego wniosku, że przedmiotowa rozbudowa nie istniała jeszcze w dniu 1 kwietnia 2003 r., a zatem nie istniała również 21 listopada 2002 r., którą to datę przyjął Sąd jako rozstrzygającą o dopuszczalności wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Sąd I instancji podkreślił, że ustalenia te tylko pozornie stoją w sprzeczności z kategorycznymi stwierdzeniami zawartymi w wiążącym wyroku WSA iż "rozbudowa istniała już w marcu 2003 r. (...) z całą pewnością w marcu 2003 rozbudowa już była". Sąd oceniał materiał dowodowy, który został mu wówczas przesłany i na tej podstawie wysnuł powyższe wnioski. Jednocześnie nakazał uzupełnienie materiału dowodowego. Z nowych dowodów dołączonych do sprawy wynikają wnioski odmienne, zatem organ nie naruszył art. 153 p.p.s.a. stwierdzając, że przedmiotowej rozbudowy nie było jeszcze w dniu 1 kwietnia 2003 r. Prawdą jest, że w aktach dotyczących zmiany sposobu użytkowania części budynku zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia 22 kwietnia 2003 r. znajdują się dokumenty wskazujące, że w dacie złożenia wniosku, tj. 1 kwietnia 2003 r. przedmiotowa rozbudowa już istniała, tj. projekt zagospodarowania działki nr [...], aktualizacja mapy zasadniczej i opis techniczny wraz z rysunkami. Na wymienionych mapach i rysunkach wyraźnie widać część magazynową z tyłu budynku, zaś w decyzji dotyczącej owego pozwolenia wskazano, że lokal użytkowy miał powierzchnię 99,2 m2. W aktach tych na karcie 16 znajduje się zawiadomienie z dnia 10 grudnia 2001 r. o wpisie do ksiąg wieczystych wydzielenia lokali – gdzie wskazano, że lokal użytkowy nr [...] liczył 99,20 m2. W ramach uzupełniającego postępowania dowodowego po wyroku WSA zwrócono się między innymi do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...], który nadesłał między innymi odpis zawiadomienia z 10 grudnia 2001 r. o wpisie do ksiąg wieczystych wydzielenia lokali (k. 108 akt administracyjnych II instancji). Z tego zawiadomienia wynika, że lokal użytkowy nr [...] ma powierzchnię użytkową 75,41 m2. Co istotne, oba wymienione egzemplarze zawiadomienia z 10 grudnia 2001 r. wizualnie są do siebie bardzo podobne, mają te same omyłki w piśmie maszynowym czy też skreślenia, różnią się jedynie liczbą określającą powierzchnię użytkową wyodrębnianego lokalu użytkowego nr [...]. Organ II instancji, oceniając moc dowodową wskazanych dokumentów, słusznie zauważył, że w pozyskanym przez niego odpisie zawiadomienia brak jest niezgodności pomiędzy powierzchnią użytkową lokalu nr [...], a udziałem w części wspólnej, która to różnica występuje w dokumencie dołączonym do akt Starosty [...] znak: NBZ 7354-5/2003. W obu dokumentach udział w części wspólnej nieruchomości związany z własnością tego lokalu określono na 75,41/145,26, podczas gdy z własnością lokalu użytkowego nr [...] o pow. 69,85 m2 związany jest udział w części wspólnej nieruchomości 69,85/145,26. Organ II instancji zwrócił też uwagę, że w ww. aktach Starosty [...] pierwsza strona ww. zawiadomienia (na której znajdują się parametry wydzielonego lokalu nr [...] o powierzchni użytkowej 99,20 m2) jest w formie kserokopii, a więc dokument ten nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie. Także inne dokumenty przesłane przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] wskazują, że w dacie wyodrębniania przedmiotowy lokal nr [...] miał powierzchnię 75,41 m2. Są to: zaświadczenie Starostwa Powiatowego w [...] z 19 listopada 2001 r. o samodzielności lokali wraz z operatem inwentaryzacji budynku i wydzielenia lokali sporządzonym przez H. K. – obrazujące stan obiektu na dzień 3 listopada 2001 r., a także umowa zniesienia współwłasności nieruchomości przez ustanowienie odrębnej własności lokali z dnia [...] listopada 2001 r. Rep. A. [...]. Wreszcie na kopii dokumentów (k. 133-134 akt II instancji) z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dla działki nr [...] w miejscowości [...] – szkic połowy i mapa porównania w terenie z operatu geodezyjnego przyjętego do zasobu w dniu 6 marca 2002 r. nie uwidoczniono rozbudowanej części lokalu nr [...]. Dokumenty te stoją w sprzeczności z twierdzeniami skarżącego, jakoby od zakupu obiektu w 2001 roku nie dokonano tam żadnej rozbudowy, a jedynie zmieniono sposób użytkowania lokalu na bar (protokół kontroli k. 33 akt I instancji, zażalenie k. 8 - 10 akt II instancji). Wreszcie istotnym dowodem w sprawie – wskazywanym do uzupełnienia również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym wyroku sygn. II SA/Kr 101/23 – są zdjęcia lotnicze, o które wystąpiono w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego po wskazanym wyroku WSA. Na wcześniejszym etapie postępowania (przed wyrokiem) do akt dołączono jedynie wydruki z ogólnodostępnych stron Małopolskiej Infrastruktury Informacji Przestrzennej (https://[...]) obrazujących przedmiotowy budynek w latach 2002-2003, 2009 i 2019-2020 (k. 70-72 akt I instancji). Na pierwszym z nich nie było rozbudowanej części budynku, na dwóch pozostałych była już widoczna. Tego rodzaju zdjęcia mogą jednak budzić wątpliwości co do ich wiarygodności, natomiast wątpliwości nie budzą zdjęcia pozyskane z Centralnego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Jak wynika z informacji organu wydającego fotografie (k. 32) zdjęcie na k. 22 zostało wykonane w dniu 1 kwietnia 2003 r. Zdjęcie to jest wyraźne i w sposób niebudzący wątpliwości obrazuje brak rozbudowanej części przedmiotowego budynku. Jak wynika z powyższego dokumenty pozyskane w trakcie ponownego postępowania z Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] wskazują na stan obiektu w dacie wydzielania lokali, tj. na listopad 2001 r. i w tym czasie lokal nr [...] miał powierzchnię 75,41 m2. Już tylko te dokumenty stoją w sprzeczności z twierdzeniami skarżącego, że żadnej rozbudowy nie prowadził. Z kolei dokumenty załączone przez skarżącego do wniosku z 1 kwietnia 2003 r. o zmianę sposobu użytkowania lokalu nr [...] – projekt budowlany, projekt zagospodarowania oraz dwa rysunki – ilustrują stan po rozbudowie lokalu nr [...] do powierzchni 99,20 m2. Dotyczy to również zawiadomienia Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] z 10.12.2001 r. o wpisie do ksiąg wieczystych wydzielenia lokali – którego rozbieżność z dokumentem przesłanym do akt sprawy bezpośrednio przez sąd wieczystoksięgowy została szczegółowo omówiona powyżej. Zdjęcie lotnicze datowane na 1 kwietnia 2003 r. w sposób jednoznaczny potwierdza jednak, że w tym dniu rozbudowa nie była jeszcze przeprowadzona. Zdjęcie po pozwalało na zweryfikowanie wiarygodności pozostałych zgromadzonych w sprawie dowodów. Z uwagi na upływ czasu nie było potrzeby przesłuchiwania w charakterze świadka H. K., czy też Z. J., którzy ponad 20 lat temu sporządzali wymienione wcześniej dokumenty. W ocenie Sądu, WINB wykonał obowiązki wynikające z wydanego w tej sprawie prawomocnego wyroku WSA w Krakowie oraz z art. 80 K.p.a. to znaczy na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenił, czy dana okoliczność została udowodniona. Z zebranych i ocenionych dowodów wysnuto prawidłowe wnioski, że przedmiotowa rozbudowa została wykonana po dniu 21 listopada 2002 r., a zatem – stosownie do wskazań WSA w Krakowie – w sprawie nie jest możliwe prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 7a i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 11, art. 12 K.p.a. przez nieprzeprowadzanie zarówno przez organ administracji, jak również WSA w Krakowie w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania dowodowego, w szczególności poprzez nieprzyjęcie, że skarżący nie dokonał samowoli budowlanej oraz nieprzyjęcia, że w roku 2001 r. istniał już rozbudowany lokal nr [...], będącego częścią budynku handlowo-usługowego, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości [...]. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, art. 7a i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 11, art. 12 K.p.a., należy wskazać, że zarzut ten został błędnie sformułowany, ponieważ Sądy Administracyjne nie orzekają na podstawie przepisów K.p.a., lecz – ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, nie mógł bezpośrednio naruszyć wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Formułując w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa procesowego wymagane było powiązanie w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. W innym wypadku tak sformułowany zarzut, jako błędnie sformułowany, nie podlega uwzględnieniu. Już chociażby z tego względu skarga kasacyjna nie jest uzasadniona, co jednak nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Mając powyższe na względzie, a więc odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej i argumentacji skargi kasacyjnej, wskazania wymaga, że wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nadzoru budowlanego prawidłowo ustalił, że w dniu 1 kwietnia 2003 r. rozbudowa nie była jeszcze przeprowadzona. W tym zakresie w skardze kasacyjnej błędnie wskazuje się jakoby w sprawie przyjęto, że w dniu 1 kwietnia 2023 r. doszło do rozbudowy obiektu. Taka okoliczność wcale nie wynika z akt sprawy. Należy wskazać, że takie ustalenie co do dnia 1 kwietnia 2003 r. posłużyło do stwierdzenia, że przedmiotowa rozbudowa nie istniała również 21 listopada 2002 r., którą to datę przyjął Sąd jako rozstrzygającą o dopuszczalności wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Wynika z tego, że w sprawie prawidłowo ustalono, że doszło do samowoli budowlanej, do której z uwagi na czas jej powstania nie ma zastosowania uproszczone postępowanie legalizacyjne. Takie zaś ustalenia co do daty rozbudowy osadzały się na wszechstronnej ocenie materiału dowodowego, w tym ocenie mocy dowodowej części przedstawionych organowi nadzoru budowlanego dowodów, które w świetle pozostałego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie potwierdzają stanowiska skarżącego, że w ogóle nie doszło do samowoli bądź że powinien mieć zastosowanie uproszczony tryb legalizacyjny z uwagi na wcześniejsze dokonanie rozbudowy. W tym bowiem zakresie w sprawie uwzględniono wskazania zawarte w wiążącym wyroku o sygn. akt II SA/Kr 101/23, a następnie skonfrontowano takie dokumenty jak: zdjęcia lotnicze, dokumenty wieczysto-księgowe (zawiadomienie z dnia 10 grudnia 2001 r. o wpisie do ksiąg wieczystych wydzielenia lokali), inwentaryzację budynku obrazującego stan z 3 listopada 2001 r., akta dotyczące pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu (projekt zagospodarowania działki nr [...]; aktualizacja mapy zasadniczej; opis techniczny wraz z rysunkami); zaświadczenie Starostwa Powiatowego w [...] z 19 listopada 2001 r. o samodzielności lokali wraz z operatem inwentaryzacji budynku i wydzielenia lokali sporządzonym przez H. K. – obrazujące stan obiektu na dzień 3 listopada 2001 r.; umowa zniesienia współwłasności nieruchomości przez ustanowienie odrębnej własności lokali z dnia [...] listopada 2001 r. Rep. A. [...]; kopia dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dla działki nr [...] w miejscowości [...] – szkic połowy i mapa porównania w terenie z operatu geodezyjnego przyjętego do zasobu w dniu 6 marca 2002 r., na której nie uwidoczniono rozbudowanej części lokalu nr [...]. To właśnie wszystkie te dowody posłużyły do stwierdzenia, że stoją one w sprzeczności z twierdzeniami skarżącego, jakoby od zakupu obiektu w 2001 roku nie dokonano tam żadnej rozbudowy, a jedynie zmieniono sposób użytkowania lokalu na bar. Wynika z tego, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie tylko pozyskane przez WINB zdjęcia lotnicze posłużyły temu organowi do oceny kiedy doszło do przedmiotowej rozbudowy, ponieważ zdjęcia lotnicze były tylko jednym z dowodów, które organ brał w sprawie pod uwagę. Taką ocenę potwierdza stanowisko Sądu I instancji, który w okolicznościach niniejszej sprawy niewadliwie wskazał, że zdjęcie lotnicze z 1 kwietnia 2003 r. po pozwalało na zweryfikowanie wiarygodności pozostałych zgromadzonych w sprawie dowodów. W tym też zakresie ma rację Sąd I instancji, że z uwagi na upływ czasu nie było potrzeby przesłuchiwania w charakterze świadka H. K., czy też Z. J., którzy ponad 20 lat temu sporządzali wymienione wcześniej dokumenty. Trudno bowiem dyskutować z okolicznościami wynikającymi ze zdjęć lotniczych, jak i dokumentów wieczysto-księgowych, tym bardziej, że najpóźniej w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie tych dowodów, opierając się m.in. na kserokopii zawiadomienia, w sytuacji gdy egzemplarz tego zawiadomienia uzyskany bezpośrednio z Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] zawiera inne dane, ale zbieżne ze zdjęciami lotniczymi, czy też zaświadczeniem Starostwa Powiatowego w [...] z 19 listopada 2001 r. o samodzielności lokali wraz z operatem inwentaryzacji budynku i wydzielenia lokali sporządzonym przez H. K. – obrazujące stan obiektu na dzień 3 listopada 2001 r., a także umową zniesienia współwłasności nieruchomości przez ustanowienie odrębnej własności lokali z dnia [...] listopada 2001 r. Rep. A. [...], co dawało podstawy do stwierdzenia, że w dacie wyodrębniania przedmiotowy lokal nr [...] miał powierzchnię 75,41 m2, a nie jak teraz – 99,20 m2. W konsekwencji, w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który niewadliwie stwierdził, że organ odwoławczy wykonał wskazania Sądu, zgromadził i ocenił kompletny materiał dowodowy i na tej podstawie doszedł do prawidłowego wniosku, że przedmiotowa rozbudowa nie istniała jeszcze w dniu 1 kwietnia 2003 r. a zatem nie istniała również 21 listopada 2002 r., którą to datę przyjął Sąd jako rozstrzygającą o dopuszczalności wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Dlatego skarżący nie może skutecznie podnosić w skardze kasacyjnej, że zarówno organ administracji, jak również WSA w Krakowie, nie przeprowadzili w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania dowodowego, w szczególności poprzez nieprzyjęcie, że skarżący nie dokonał samowoli budowlanej oraz nieprzyjęcia, że w roku 2001 r. istniał już rozbudowany lokal nr [...], będący częścią ww. budynku. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.