II OSK 653/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. I A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt II SAB/Gl 44/20 w sprawie ze skargi M.K. I A.M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku postanawia uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; zwrócić solidarnie skarżącym M.K. I A.M. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 października 2020r. r. sygn. akt II SAB/Gl 44/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M.K. I A.M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że pismem złożonym dnia [...] maja 2020 r. przez ePUAP, A.M. i M.K. zwrócili się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej: PINB) o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowaniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [...] w [...] w trybie art. 71 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm.). Pismem dnia [...] maja 2020 r. PINB zawiadomił Prezydenta Miasta [...] i oraz Spółkę A (właściciela nieruchomości przy ul., [...] w [...]) o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania wskazanego budynku. Pismem z dnia [...] czerwca skarżący złożyli ponaglenie do [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., PINB umorzył w całości postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego, na budynek mieszkania zbiorowego, zlokalizowanego na parcelach nr [...] przy ul. [...] w [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. M.K. I A.M. wnieśli skargę na bezczynność PINB. Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że skargę na bezczynność można skutecznie wnieść jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35 - 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256; zwanej dalej: k.p.a.), bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Sąd I instancji wskazał, że w związku z wnioskiem skarżących z dnia [...] maja 2020 r. o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie, organ skierował do nich pismo z dnia [...] maja 2020 r., w którym poinformował o zawieszenie biegu terminów w związku z COVID-19. Zgodnie z art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych, wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm.), doszło do zawieszenia i wstrzymania biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych. Przepis ten został uchylony ustawą z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), która weszła w życie 16 maja 2020 r. Zgodnie z art. 68 ustawy zmieniającej z dnia 14 maja 2020 r., terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy. Terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy. W związku z powyższym [...] maja 2020 r. rozpoczęły bieg terminy, których bieg wstrzymał art. 15 zzs ustawy covidowej. Natomiast PINB w [...] pismem z dnia [...] maja 2020 r. poinformował skarżących o czynnościach podjętych w sprawie - tj. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania nieruchomości i jednocześnie wskazał, że nie należą oni do grona uczestników postępowania we wszczętej sprawie. Na kanwie podjętych przez organ czynności nie można mówić o bezczynności czy przewlekłości. W skardze kasacyjnej M.K. I A.L. zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 35 § 1, art. 36, art. 37, art. 61a i art. 237 § 1, 3 i 4 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie prowadzące do braku stwierdzenia bezczynności organu w przedmiotowej sprawie Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli jednak rozpoznając sprawę Sąd ten stwierdzi, że skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, to zgodnie z art. 189 p.p.s.a. postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Jak wskazał zaś Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40) następuje to niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie bowiem skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została złożona po wydaniu merytorycznej decyzji przez organ administracji publicznej. Zasadniczym celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, a więc załatwienie sprawy. W związku z powyższym, nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność organu w danej sprawie w sytuacji, gdy została ona załatwiona. Pogląd taki przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (LEX nr 3067911). Wskazano w niej, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Celem skargi na bezczynność jest bowiem doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu, prowadzącego do merytorycznego jej zakończenia. Skarga na bezczynność skierowana jest przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. W rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność została złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach już po wydaniu decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego, na budynek mieszkania zbiorowego, zlokalizowanego na parcelach nr [...] przy ul. [...] w [...] zostało zakończone przez PINB decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r.,umarzającą w całości postępowanie. Z kolei skarga na bezczynność została złożona dopiero [...] lipca 2020 r. Skarga nie mogła zatem realizować swojego celu, jakim jest zwalczanie bezczynności organu. Skoro więc w ocenianej obecnie sprawie, w momencie wniesienia skargi nie występował zarzucany skargą stan bezczynności, bowiem postępowanie to zostało uprzednio zakończone decyzją o umorzeniu postępowania, to – w kontekście wskazanej wyżej uchwały 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. – brak było podstaw do w merytorycznego rozpoznania takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie stwierdzania o tym, czy organ administracji dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z uwagi na stan sprawy, wniesiona skarga nie mogła zatem zmierzać do uchylenia zarzucanego stanu bezczynności, a zatem, nie mogła realizować przedstawionego wyżej celu tej skargi (jej istoty) co uzasadniało jej odrzucenie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 26/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu. Skoro skarga została odrzucona, uzasadnionym był zwrot uiszczonego od skargi wpisu sądowego w wysokości 100 złotych ze środków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach stosownie do art. 232 § 1 p.p.s.a.