II OSK 648/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.D. i M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1071/23 w sprawie ze skargi I.D. i M.D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2023 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 września 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1071/23 oddalił skargę I.D. i M.D. (dalej: skarżący) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 13 marca 2023 r. znak DOA-WPPOH.612.543.2021.AG utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z 19 listopada 2021 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i wolnostojącego budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb [...], gmina [...]. W motywach orzeczenia Sąd Wojewódzki wskazał, że konieczność dokonania w niniejszej sprawie ww. uzgodnienia z organem ochrony środowiska wynikała z faktu, iż działka skarżących zlokalizowana jest na terenie objętym Obszarem Chronionego Krajobrazu D., obszarem specjalnej ochrony ptaków D. i obszarem specjalnej ochrony siedlisk R.. Podkreślono, że w uchwale Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego podjętej [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu D. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z [...] r. poz. [...] dalej: uchwała) zawarto szereg zakazów, spośród których ustalony w § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a uchwały zasadnie stał się podstawą negatywnego stanowiska organów uzgadniających projekt decyzji o warunkach zabudowy. Zakaz ten dotyczy budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Sąd podniósł, że w warunkach rozpoznawanej sprawy brak było możliwości zastosowania wyjątku od ww. zakazu, który wynika z § 5 ust. 7 pkt 4 uchwały. W szczególności lokalizacja, kształt działki inwestycyjnej, miejsce w którym przylega ona do jedynej zabudowanej działki sąsiedniej wykluczają możliwość przyjęcia, by można było mówić o dopełnieniu zabudowy. Projekt decyzji o warunkach zabudowy zakłada zachowanie istniejących zadrzewień, budynek zaś należy lokalizować w miejscu niekolidującym z istniejącymi zadrzewieniami. Taka lokalizacja obiektu na gruncie, w świetle ustaleń organów, oznacza zabudowę w znacznej odległości od zabudowań znajdujących się na działce nr ewid. [...], którą od działki nr [...] oddziela niezagospodarowana działka nr [...]. Trudno zatem przyjąć, by realizacja inwestycji planowanej przez skarżących stanowiła uzupełnienie zabudowy, wypełniając przesłankę z § 5 ust. 7 pkt 4 uchwały. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie prawa materialnego: 1) § 5 ust. 7 pkt 4 uchwały poprzez jego błędną wykładnię, ewentualnie niewłaściwe zastosowanie polegające na zawężającym rozumieniu możliwości "uzupełnienia" zabudowy tj. że okoliczność, iż działka przylega do jedynej zabudowanej działki sąsiedniej wyklucza możliwość przyjęcia by można mówić o uzupełnieniu zabudowy, co skutkowało brakiem przyjęcia, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie odstępstwo od zakazu, uprawniające do uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na przylegających działkach budowlanych, 2) art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie spornego orzeczenia z pominięciem zapewnienia ochrony prawa własności i zasady, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. po. 935, dalej: P.p.s.a.), ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. 3.4. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 53 ust. 4 ustawy z 27marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: upzp) mającym zastosowanie w kontrolowanej spawie z uwagi na odesłanie zawarte w art. 64 ust. 1 tej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uprzednim uzgodnieniu tej decyzji z organami wymienionymi we wskazanym przepisie. W odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp). W związku z powyższą regulacją należy podkreślić, że obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie główne (tj. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy) jest przygotowanie projektu zamierzonego rozstrzygnięcia (decyzji) w oparciu o żądanie inwestora tj. treść złożonego wniosku. Z kolei obowiązkiem organu współdziałającego (uzgadniającego) jest ocena dopuszczalności zaakceptowania przedłożonego projektu decyzji. Ocena ta przy tym odbywa się w granicach wynikających z właściwości rzeczowej (kompetencji) organu uzgadniającego. Jak podkreśla się w judykaturze, obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony środowiska, w sytuacjach przewidzianych w art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp, jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska (w tym środowiska przyrodniczego). Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanemu organowi w założeniu ma gwarantować fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi, określającymi cele, zasady i formy ochrony przyrody (por. np. wyrok NSA z 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 170/21, wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2052/20). Zaznaczyć przy tym trzeba, że zakres kompetencji organu uzgadniającego jest ograniczony, bowiem nie może on zastępować organu wydającego decyzję co do istoty sprawy i nie może wkraczać w sferę nieobjętą jego właściwością (wyrok NSA z 21 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1867/20). 3.5. Kluczową kwestią dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy planowana przez skarżących budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i wolnostojącego budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb [...], gmina [...], wpisuje się w dyspozycję § 5 ust. 7 pkt 4 uchwały, który wprowadza odstępstwo od określonego w § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a uchwały zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zgodnie ze wskazaną regulacją ww. zakaz nie dotyczy uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na przylegających działkach budowlanych. 3.6. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, przez uzupełnienie zabudowy należy rozumieć zarówno nową zabudowę jak i zabudowę między budynkami na przyległych działkach. Oznacza to, że przynajmniej dwie sąsiednie działki muszą być zabudowane, aby istniała możliwość uzupełnienia zabudowy. W innym wypadku można mówić tylko o kontynuacji zabudowy. Uzupełnienie zabudowy stanowi wyjątek, który można zastosować, kiedy czyni się zabudowę kompletną, dodając to, czego brakuje (wyroki NSA z: 24 października 2023 r. sygn. akt II OSK 206/21; 29 września 2015 r. sygn. akt II OSK 453/14; 29 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1775/1; wyrok WSA w Warszawie z 7 maja 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 473/20). W analizowanej sprawie rzeka P., wobec której obowiązuje 100 metrowa strefa ochronna, graniczy od strony północnej z działką skarżących. Zgodnie z przedłożonym projektem decyzji, działki przylegające do dz. nr [...] to dz. nr: [...], [...], [...], i [...]. Jedyną działką zabudowaną jest działka nr [...]. Brak jest zatem co najmniej dwóch zabudowanych działek przylegających do działki skarżących. Okoliczność ta uniemożliwia tym samym wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu rzeki, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach. Z tych względów nie można przyjąć za skarżącymi, że planowana inwestycja stanowi uzupełnienie zabudowy. Stanowi bowiem jej kontynuację. W rezultacie nie można było uznać, aby ziściła się przesłanka odstępstwa przewidziana w § 5 ust. 7 pkt 4 uchwały, na co słusznie wskazał Sąd I instancji. Dlatego też zarzut naruszenia tej regulacji jest niezasadny. 3.7. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP. Zauważyć trzeba, że prawo własności, podlegające ochronie prawnej nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je właśnie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiąc, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ponadto stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W niniejszej sprawie ograniczenie prawa własności skarżących zostało ściśle powiązane z ochroną przyrody i nie sposób upatrywać w tym naruszenia zasady proporcjonalności. Jak wynika bowiem z przepisów ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, uchwała sejmiku województwa o wyznaczeniu obszaru chronionego krajobrazu stanowi akt prawa miejscowego (art. 23a ust. 1), a na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone określone zakazy, m.in. budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych (art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a). Skoro działka skarżących znajduje się obszarze objętym ww. formą ochrony przyrody, oczywistym jest, że będą mieć do niej zastosowanie przepisy odrębne stworzone dla ochrony tego terenu. W tym też zakresie została przeprowadzona kontrola sądowa zaskarżonego postanowienia. To zaś, czy przepisy uchwały są zgodne z określonymi prawem przepisami wykracza poza granice tego postępowania. 3.8. Mając na względzie powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym na podstawie art. 184 P.p.s.a. podlegała oddaleniu.