II OSK 644/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Po 321/19 w sprawie ze skarg [...] Spółdzielni [...] w [...] i Z.M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po 321/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na skutek skargi [...] Spółdzielni [...] w [...] i Z.M. (skarżący) na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...], znak [...] oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie: - przepisów prawa materialnego, a w szczególności: 1. art. 66 ust. 1 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2016 r., Nr 243, poz. 290), dalej "p.b", poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. powinno być przeprowadzone wyczerpujące postępowanie administracyjne zmierzające do ustalenia przyczyny stwierdzonych nieprawidłowości objętych zawartymi w powyższych decyzjach nakazami ich usunięcia oraz ustalenia kto ponosi winę za powstanie tych nieprawidłowości, podczas, gdy zgodnie z treścią tegoż przepisu organy nadzoru budowlanego nie mają uprawnień do badania przyczyn, które doprowadziły do tego, że obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia, ani kto ponosi odpowiedzialność za ten stan; 2. art. 61 pkt. 1 w związku z art. 5 ust. 2 i art. 66 Prawa budowlanego, poprzez błędną ich wykładnię i niezastosowanie do ustalonego stanu faktycznego polegające na uznaniu, że obowiązek naprawy zużytych bądź wadliwie funkcjonujących urządzeń i elementów stanowiących wspólne części budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a mianowicie: - przeciekającego dachu na budynku mieszkalnym powodujące zacieki od wód opadowych w mieszkaniu skarżącego położonym na poddaszu tego budynku i na wspólnym korytarzu; - zdemontowanego w znacznej części nad dachem budynku wywietrznika kuchennego przez uczestnika postępowania tj. Spółdzielnię Mieszkaniową [...]; - położenie na wspólnym korytarzu do mieszkania skarżącego oraz stanowiących drogę ewakuacyjną pomiędzy klatkami schodowymi nr [...] i [...] atestowanych płytek antypoślizgowych spoczywa na skarżącym jako właścicielu mieszkania [...], a nie na właścicielu i zarządcy budynku nr [...] przy ulicy [...] w [...] - uczestniku postępowania [...] Spółdzielni [...] w [...], jak stanowią powyższe przepisy; 3. art. 50, art. 51, art. 52 Prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego polegające na uznaniu, że przecieki wód opadowych przez dach na budynku przy ulicy [...] w [...] mogą być skutkiem wadliwie wykonanej inwestycji polegającej na zamontowaniu okien połaciowych oraz wywietrznika nad mieszkaniem [...] przez Z.M., podczas gdy w rzeczywistości inwestycja ta była wykonana w roku 2010 przez poprzedniego właściciela tegoż mieszkania, a mianowicie T.M. i odebrana oraz oddana do użytkowania przez uprawnionego rzeczoznawcę w dniu [...] sierpnia 2010 r.; - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na: błędnym ustaleniu, że inwestorem i wykonawcą okien dachowych i wywietrznika nad mieszkaniem [...] był skarżącym, pomimo że z zebranych i znajdujących się w aktach sprawy dowodów a m. in. pozwolenia na budowę w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że inwestorem i wykonawcą tych robót był poprzedni właściciel mieszkania [...], a mianowicie T.M., dowolnym przyjęciem stwierdzeń podniesionych w skardze uczestnika postępowania - [...] Spółdzielni [...] w [...] za wiarygodne, a oddalenie bez uzasadnienia stwierdzeń i argumentów podniesionych przez skarżącego. W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie rozpoznanie i orzeczenie co do istoty sprawy, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że dokonana przez Sąd Wojewódzki wykładnia przepisu art. 61 Prawa Budowlanego jest sprzeczna z istotą i celem tego przepisu, który ma gwarantować utrzymanie obiektu budowlanego jako całości w należytym stanie technicznym zaś za trwanie w należytym stanie technicznym całości obiektu budowlanego w tzw. częściach wspólnych był odpowiedzialny jeden podmiot, którym jest właściciel lub zarządca budynku, będący adresatem decyzji podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, że badanie procesu budowlanego było zbędne i niedopuszczalne w niniejszej sprawie jak również było niedopuszczalne badanie dokumentacji związanej z budową lub oddaniem do użytkowania przedmiotowego budynku w tym także ówcześnie obowiązujących przepisów technicznych dotyczących wentylacji budynków mieszkalnych, bowiem czynności takie nie miałyby żadnego znaczenia dla toczącego się postępowania w trybie art. 66 Prawa budowlanego. W jego ocenie Sąd bezpodstawnie i w sposób nieprawidłowy ustalił adresata decyzji nakazującej wykonanie naprawy przeciekającego dachu nad mieszkaniem [...] i przeprowadzenie odbudowy zdemontowanego na polecenie [...] Spółdzielni [...] w [...] wywietrznika nad mieszkaniem [...] obarczając tym obowiązkiem współwłaściciela mieszkania [...], podczas gdy obowiązki te powinny zostać nałożone na zarządcę i administratora budynku, jak również współwłaściciela części wspólnych budynku. Wskazał, iż błędne jest założenie, że w pierwszej kolejności obowiązkiem w zakresie należytego utrzymania obiektu budowlanego obciążany jest właściciel. Skarżący wskazał ponadto, iż montaż okna dachowego i wywietrznika został dokonany na podstawie stosownego pozwolenia otrzymanego od konserwatora zabytków nr [...] z [...] sierpnia 2009 r., a także na podstawie pozwolenia [...] z [...] października 2009 r., stanowiącego załącznik do wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. Podniósł, iż wydanie stosownych pozwoleń było poprzedzone projektem budowlanym, zaś sama inwestycja została zakończona w sposób zgodny z pozwoleniem na budowę oraz niewykazującej żadnych wad i usterek oraz uznana za prawidłową przez organy budowlane. Tym samym, w ocenie skarżącego, nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 50 do art. 52 Prawa budowlanego, gdyż dotyczą one wyłącznie inwestycji wykazujących błędy w toku wykonania lub wadliwie wykonanych. Zwrócił uwagę również, że w innych częściach budynku dach również przeciekał i Spółdzielnia dokonywała napraw. Fakt ten świadczy, w jego ocenie, że pokrycie całego dachu ulegało normalnemu zużyciu, tak samo jak nad mieszkaniem [...]. Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bezzasadnie zakwestionował ustalenia oraz czynności przeprowadzone w trakcie procesu budowlanego przez osoby posiadające uprawnienia architektoniczne i budowlane oraz nadzorujące proces budowlany podczas jego realizacji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika, wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że Sąd zasadnie stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do zastosowania art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem w przedmiotowej sprawie organy administracji ustaliły, iż nieprawidłowości stwierdzone w lokalu [...] stanowiącym własność Skarżącego są wynikiem wadliwie wykonanych robót objętych pozwoleniem na budowę. Zastosowanie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego połączone jest natomiast ze stanem obiektu powstałym w trakcie użytkowania, nie zaś wadami powstałymi w trakcie procesu inwestycyjnego. Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że z kolei przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego odwołują się bezpośrednio do procesu budowlanego, który w przedmiotowej sprawie przeprowadzony został przez właściciela lokalu [...], to nie Spółdzielnia winna być adresatem decyzji administracyjnej. Ponadto Sąd podzielił argumentację, iż wydane przez organy decyzje naruszały przepisy postępowania, bowiem nie przeprowadzono w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, zatem te naruszenia prawa procesowego przesądzały o konieczności uchylenia wadliwie wydanych decyzji. Zdaniem Spółdzielni Sąd zasadnie wskazał, że w częściach wspólnych budynku nie występują nieprawidłowości oraz że brak było podstaw do oparcia wyrokowania o przepisy art. 61 Prawa budowlanego, albowiem nie znajdują one zastosowania w niniejszej sprawie. Tym samym, w jej ocenie, za całkowicie chybione i oderwane od treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku uznać należy zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenia w zakresie dokonanej przez Sąd wykładni przepisu art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazał, że Sąd zobowiązany był do zbadania czy wydanie zaskarżonych decyzji nastąpiło w oparciu o przepisy prawa materialnego odpowiadające stanowi faktycznemu sprawy. Kontrola ta sprowadzała się do ustalenia, czy w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, czy też może - z uwagi na przyczynę powstałych nieprawidłowości - przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego. W tych okolicznościach konieczne było ustalenie przyczyn nieprawidłowości powstałych w lokalu [...]. Spółdzielnia zwróciła uwagę, iż przepisy art. 51 Prawa budowlanego, które umożliwiają organowi nałożenie na inwestora obowiązku przeprowadzenia określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem znajdują zastosowanie również do robót budowlanych zakończonych. Wyjaśniła, że nie ulegało wątpliwości, że stwierdzone przez organy nieprawidłowości związane są wyłącznie z lokalem [...], znajdującym się w kontrolowanym budynku i są wyłącznie następstwem działań w obrębie tego lokalu, przeprowadzonych przez właścicieli lokalu [...] oraz nie mają żadnego związku ze stanem całego budynku, który w obrębie dachu pozostaje w dobrym, niezakwestionowanym przez organy stanie technicznym. Podniosła, iż twierdzenia skarżącego, że przepisy art. 51 nie mogą mieć zastosowania do prac zakończonych 10 lat temu są jednoznacznie sprzeczne z treścią art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów, że Sąd niezasadnie nie podzielił zarzutów skargi w zakresie, w jakim dotyczą one braku nakazania założenia wykładziny podłogowej albo płytek antypoślizgowych, wskazała, że trafne jest stanowisko Sądu, iż łatwopalna wykładzina została już w toku postępowania usunięta przez uczestnika postępowania, natomiast brak jest przepisów prawa, które nadawałyby organom administracji uprawnienie do władczego decydowania o konkretnych materiałach, do których użycia należy zobowiązać adresata decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, Spółdzielnia wskazał, że skarżący zarzutu tego w żaden sposób nie uzasadnił i nie wskazał również na czym polegać miałaby ta istotność naruszenia dla wyniku niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 – 3 p.b., albowiem organ nie jest uprawniony do badania kto ponosi winę za powstanie takich nieprawidłowości. O ile ma rację skarżący kasacyjnie, że w przypadku wydania decyzji w oparciu o art. 66 p.b. organ administracyjny nie bada kto ponosi winę za powstanie tych nieprawidłowości, o tyle w skarga kasacyjna pomija okoliczność, że zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji w zakresie dotyczącym stanu technicznego budynku powinno być rozpatrywane w oparciu o art. 50 – 51 p.b. Sąd I instancji nie stwierdził, że należy ustalić, kto ponosi winę za stan techniczny budynku lecz wywiódł, że prawo budowlane przewiduje różne tryby służące doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem. Podkreślił, że art. 66 p.b. odnosi się do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, a więc niezwiązanych z dokonanymi inwestycjami. Wywiódł, że w takim przypadku, kiedy stan budynku związany jest z dokonaną inwestycją zastosowanie ma art. 50 – 51 p.b. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że Z.M. jako inwestor dokonywał robót budowlanych (okna dachowego i komina wentylacyjnego), a skoro Spółdzielnia zarzuca, że stan dachu związany jest z nieprawidłowo wykonanymi robotami budowlanymi, to zasadnym było ustalenie tej okoliczności. Podkreślić należy, że stanowisko Sądu I instancji jest o tyle zasadne, że z decyzji organów wynika, że "Wątpliwości kontrolujących wzbudziło również połączenie papy z opierzeniem systemowym okna dachowego, gdzie występują zacieki we wnęce oraz okolicach, co może świadczyć o nieodpowiednim zaizolowaniu okna przy jego montażu, bądź rozszczelnieniu podczas użytkowania". W związku z powyższym zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że istotne w sprawie jest ustalenie, czy przyczyną zaistniałego stanu technicznego budynku były wykonane roboty budowlane w postaci między innymi montażu okna. W przypadku bowiem kiedy przyczyna zaistniałej sytuacji związana będzie z procesem inwestycyjnym prowadzonym przez T.M. – poprzednika prawnego Z.M. – to wówczas w oparciu o art. 52 p.b. ten ostatni będzie obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji. Podkreślić bowiem należy, że roboty wykonywane przez właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych w celu poprawienia funkcjonalności ich lokali, nawet jeżeli ingerują one w części wspólne obiektu, nie mają związku z utrzymywaniem obiektu w należytym stanie technicznym, a uchybienia powstałe przy tych robotach nie mogą być rozpatrywane w kontekście uchybień związanych z wykonywaniem obowiązków właściciela lub zarządcy obiektu przy jego użytkowaniu. W związku z powołanym powyżej art. 52 p.b. stwierdzić należy, że nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że inwestorem i wykonawca okien dachowych i wywietrznika nad mieszkaniem nr [...] był skarżący kasacyjnie, skoro z materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie wynika, że inwestorem był T.M. Powyższa nieścisłość w ustaleniach stanu faktycznego nie miała wpływu na rozstrzygniecie w postawie albowiem Z.M. jest następca prawnym po T.M. i właścicielem lokalu nr [...], a więc w oparciu o powołany przepis może być adresatem decyzji wydanej na podstawie o art. 50 – 51 p.b. (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r. II OSK 3054/18). W związku z powyższym nie jest usprawiedliwmy także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 52 p.b. Przywołana powyżej argumentacja wskazuje jednocześnie na niezasadność zarzutu dotyczącego naruszenia art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 66 p.b. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że istnieje wątpliwość, czy decyzja powinna zostać wydana w oparciu o art. 66 p.b. i wywiódł, że w tym zakresie należy przeprowadzić postępowanie celem ustalenia, czy decyzja nie powinna zostać wydana w oparciu o art. 50 – 51 p.b. Wyjaśnić należy przy tym należy, że w przypadku wydania decyzji w oparciu o art. 66 p.b. powinna zostać ona skierowana do Spółdzielni, albowiem dotyczy ona stanu technicznego dachu, a więc części wspólnej budynku i nie ma przy tym znaczenia, że stan techniczny dachu oddziałuje jedynie na lokal skarżącego kasacyjnie. W tym zakresie nie można podzielić bowiem argumentacji Sądu I instancji, że stan techniczny dachu oddziałuje jedynie na lokal skarżącego w związku z powyższym na skarżącym kasacyjnie powinien spoczywać obowiązek doprowadzenia dachu nad jego lokalem do odpowiedniego stanu technicznego. Przypomnieć bowiem należy, przepis art. 66 odnosi się do obiektów budowlanych, a nie lokali znajdujących się w tych obiektach. Wobec tego nakazy określone w tym przepisie mogą dotyczyć usunięcia nieprawidłowości samego obiektu. Należy jednak mieć na uwadze, że w sytuacji, gdyby zły stan techniczny lokalu oddziaływał na cały obiekt, wówczas możliwe jest nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w lokalu bądź w lokalach. W takim przypadku chodzi o takie roboty, które mają na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości lub jego części (wyroki NSA z dnia 28 lutego 2007 r., II OSK 1036/06, LEX nr 505612, oraz z dnia 5 lutego 2009 r., II OSK 985/08, LEX nr 516064). W przypadku zaś złego stanu technicznego dachu nad określonym lokalem nie można przyjąć, że wynika on ze złego stanu technicznego tego lokalu oddziałującego na cały obiekt. W odniesieniu zaś do kwestii położenia na wspólnym korytarzu atestowanych płytek antypoślizgowych, to zauważyć należy, Sąd I instancji, nie stwierdził, że taki obowiązek ciąży na skarżącym kasacyjnie. Wywiódł natomiast, że Spółdzielnia usunęła łatwopalną wykładzinę z ciągów komunikacyjnych, a organ nie był uprawniony do nałożenia wymogu zastosowania przy remontach konkretnych materiałów. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 50 i 51 p.b. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przepisy te mogą mieć zastosowanie do inwestycji będących w toku, a nie już zakończonych. Powyższej argumentacji nie można podzielić. Regulacje zawarte w powyższych przepisach dotyczą bowiem nie tylko procesu inwestycyjnego będącego w toku, ale także inwestycji już zakończonych, o ile zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 50 p.b. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Po 2421/00), wyrok NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2055/17). Powyższe wynika chociażby z treści art. 51 ust. 4 p.b. zgodnie, z którym "właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego". O możliwości zastosowania tego przepisu po zakończeniu robót budowalnych przesądza także treść art. 51 ust. 7 p.b., zgodnie z którym przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, dotyczy robót budowlanych innych niż wykonane w warunkach istotnego odstępstwa. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę charakter sprawy.