II OSK 642/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak, , po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Kieleckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1757/24 w sprawie ze skargi Starosty Kieleckiego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2024 r. znak: DOR.521.34.2024.AMO w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.

Wyrokiem z dnia 24 października 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1757/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę Starosty Kieleckiego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2024 r. znak: DOR.521.34.2024.AMO w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z 21 maja 2024r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z 15 kwietnia 2024 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niewydanie w terminie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda Świętokrzyski postanowieniem z 15 kwietnia 2024 r., na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej: Prawo budowlane) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej: k.p.a.), stwierdził, że Starosta Kielecki dopuścił się przekroczenia terminu załatwienia sprawy w związku z rozpatrzeniem wniosku o pozwolenie na budowę z 19 lipca 2021 r. o 78 dni, w związku z czym wymierzył temu organowi karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, tj. 39.000 zł. W zażaleniu na to postanowienie, Starosta Kielecki zarzucił organowi I instancji niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego z uwagi na pominięcie przywołanych w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego przyczyn niezależnych od organu administracji architektoniczno-budowlanej. Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy) odwołał się do następującej argumentacji. GINB ustalił, że 20 lipca 2021r. do Starosty Kieleckiego wpłynął wniosek A. G. i R. G. o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr ewid. ... w miejscowości S., gmina C.. Następnie pismem z 7 grudnia 2021r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego zawiadomienia. Z kolei postanowieniem z 7 grudnia 2021r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, Starosta Kielecki nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie budowlanym - w terminie do 10 stycznia 2022r. Inwestor uzupełnił dokumentację 20 grudnia 2021 r. Decyzja Starosty Kieleckiego nr 2380/2021 zatwierdzająca projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę obejmująca: budowę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. ... obręb geod. ... S., gmina C. została wydana 23 grudnia 2021r. Zdaniem GINB, Wojewoda prawidłowo przyjął, że całe postępowanie (w sprawie rozpatrywania wniosku przez Starostę Kieleckiego trwało 156 dni (od dnia wpływu wniosku 20 lipca 2021r. do wydania decyzji z 23 grudnia 2021r. Następnie, od okresu trwania postępowania administracyjnego, Wojewoda prawidłowo odliczył 65 dni z uwagi na art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, 1 oraz 13 dni (tj. okres od 7 grudnia 2021r., do 31 grudnia 2021r.) w związku z nałożonym postanowieniem do uzupełnienia braków (156-65-13= 78). W związku z tym zasadnie przyjęto, że Starosta Kielecki dopuścił się 78-dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, skutkującej karą pieniężną w wysokości 39.000 zł. GINB podzielił również stanowisko organu I instancji co do braku innych okoliczności, które skutkowałyby zmniejszeniem okresu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego Odnosząc się do argumentacji zażalenia, GINB przypomniał, że wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów prawa administracyjnego z uwagi na pandemię COVID-19 miało miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., a wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do Starosty Kieleckiego dnia 20 lipca 2021 r. Odnosząc się twierdzeń Starosty Kieleckiego, GINB wyjaśnił, że był zobowiązany do nałożenia kary w przypadku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, a więc wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę z przekroczeniem terminu 65 dni. Przy wymierzaniu kar za przekroczenie 65-dniowego terminu do wydania pozwolenia na budowę, organ administracji publicznej nie może kierować się innymi przesłankami, niż określone w art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego. Dlatego kwestie związane z terminowością załatwiania spraw z uwzględnieniem zasobów kadrowych (liczba pracowników, etaty, nadgodziny, nabory pracowników) powinny podlegać odpowiedniej kontroli ze strony osoby nadzorującej pracę starostwa. Okoliczności te nie stanowią przyczyn niezależnych od organu. Organ odwoławczy podkreślił, że pierwszą czynność w spornym postępowaniu administracyjnym, jaką było zawiadomienie stron o jego wszczęciu z 7 grudnia 2021 r., Starosta Kielecki podjął dopiero w 140 dniu po wpływie wniosku do organu. Powyższe nie dowodzi respektowania przez Starostę Kieleckiego zasady szybkości postępowania administracyjnego. Wcześniejsze podjęcie przez Starostę Kieleckiego przewidzianych prawem działań, związanych z rozpatrzeniem złożonego wniosku, mogłoby uchronić organ przed zwłoką i karą pieniężną wymierzoną w trybie art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego W skardze na ww. postanowienie GINB, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Starosta Kielecki zarzucił GINB naruszenie: 1) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącego, 2) art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię, ewentualnie jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przewidziany tym przepisem termin liczony winien być od daty złożenia wadliwego wniosku a nie od daty jego uzupełnienia, a w konsekwencji ustalenie zwłoki w wydaniu decyzji Starosty Kieleckiego z 23 grudnia 2021r. Nr 2380/2021 w wymiarze uwzględniającym okres pomiędzy złożeniem wadliwego wniosku a jego uzupełnieniem, 3) art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęcie, że Starosta Kielecki dopuścił się zwłoki w wydaniu decyzji z 23 grudnia 2021r., podczas gdy wydanie decyzji nastąpiło z opóźnieniem z przyczyn niezależnych od Starosty Kieleckiego, 3) art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że okoliczności faktyczne sprawy związane z funkcjonowaniem urzędu, ilość składanych wniosków o pozwolenie na budowę oraz problemy kadrowe nie stanowiły okoliczności niezależnych od organu i uznaniu za prawidłowe wliczenie do terminu, w jakim wydana została decyzja Starostę Kieleckiego z 23 grudnia 2021 r., okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od Starosty Kieleckiego – co w konsekwencji skutkowało oddaleniem zażalenia, które winno zostać uwzględnione. Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, jak również zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz wstrzymania wykonania tych aktów. W uzasadnieniu skargi przedstawiono m.in. informacje dotyczące zasobów kadrowych jednostki odpowiadającej za rozpatrywanie spraw pozwolenia na budowę, wykaz pozostałych zadań realizowanych przez pracowników merytorycznych tej jednostki i dane statystyczne spraw w niej rozpatrywanych. Skarżący wskazał ponadto na wzrost nieobecności pracowników w istotnym dla sprawy okresie. Przedstawił ponadto informacje o stanie finansów Powiatu Kieleckiego. W odpowiedzi na skargę, GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd postanowieniem z 11 września 2024 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że kontrola sądowa nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów był w rozpoznawanej sprawie art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji – organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że nałożony w powyższym przepisie na organ obowiązek wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustawodawca za zasadę przyjął obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65-tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z 11.01.2018 r., II OSK 1148/17, LEX nr 2426724). Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania – nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do powyższych przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do terminu, o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w przedmiotowej sprawie organy prawidłowo określiły początek biegu terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, na dzień 20 lipca 2021r., czyli dzień złożenia w Starostwie Powiatowym w Kielcach wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Prawidłowo ustaliły, że wniosek ten nie był obarczony brakami formalnymi. Mając na względzie treść art. 61 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a. prawidłowo przyjęto, ze termin 65 dni na rozpoznanie wniosku rozpoczął bieg od dnia jego złożenia. Sąd podzielił ustalenia organów, zgodnie z którymi okres rozpatrywania wniosku przez Starostę Kieleckiego wyniósł 156 dni, a zwłoka w jego terminowym rozpoznaniu, po odliczeniu okresu do uzupełnienia braków materialnych przez wnioskodawcę ( tj. 13 dni, od 7 grudnia 2021r. - 20 grudnia 2021r.) oraz 65-dniowego terminu na rozpoznanie wniosku, wynosiła 78 dni. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy niewadliwie uznały, że nie nastąpiły żadne pozytywne przesłanki wyłączające bądź ograniczające odpowiedzialność organu za niewydanie w terminie decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu pierwszej instancji, za uwzględnieniem skargi nie mógł przemawiać również drugi z zarzutów, dotyczący pominięcia przywołanych w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego przyczyn niezależnych od organu. Powoływane przez Starostę Kieleckiego i obszernie zaprezentowane okoliczności związane z utrudnionym funkcjonowaniem Starostwa w sytuacji zwiększonej liczby wniosków, przy jednoczesnych problemach kadrowych, wywołanych m. in. przez epidemię COVID-19 będąc przyczynami pozaprawnymi, nie mogą być brane pod uwagę jako argumenty, przesądzające o niezgodności z prawem postanowień organów. Sąd zaznaczył, że przyczyny niezależne od organu to takie, które są zdarzeniami zewnętrznymi, a przykładami takich zdarzeń są działania sił przyrody, innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego. Od obowiązków stanowiących kompetencję organu nie zwalniają trudności obiektywne, jak brak etatów, duża ilość wpływających do organu spraw (por. wyrok NSA z 9 marca 2018r., sygn. I OSK 2525/16). Zauważa się, że problemy organizacyjne organu wynikające z obciążenia liczbą spraw czy braków kadrowych nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (por. wyroki NSA z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2542/16; z dnia 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 1530/21). Co prawda powołane wyroki dotyczą spraw, w których przedmiotem kontroli sądu była bezczynność czy przewlekłość organu, jednak skoro art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, jest odwzorowaniem art. 35 § 5 k.p.a., w którym również jest mowa o przyczynach niezależnych od organu, stanowiska wyrażone orzecznictwie mogą stanowić wskazówkę interpretacyjną rozumienia tego pojęcia. Zarówno bowiem w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego art. 35 § 5 k.p.a. ustawodawca zakreślił maksymalny termin na załatwienie sprawy, oczywiście z pewnymi wyjątkami, których nie można interpretować rozszerzająco. Są to przepisy gwarancyjne dla strony, która ma prawo oczekiwać, że w owym ustawowo określonym terminie jest sprawa zostanie rozstrzygnięta. Przepis przewidujący nałożenie na organ kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę ma na celu ochronę interesu inwestora, polegającego na niezwłocznym zrealizowaniu roszczenia przysługującego mu zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego Sąd na podstawie danych przedstawionych w skardze, a także danych podniesionych w zażaleniu dostrzegł zwiększenie liczby wpływających spraw, dostrzegł, że Starosta podejmował kroki mające na celu zwiększenie obsady pracowniczej, jednak zdaniem Sądu Wojewódzkiego braki w obsadzie kadrowej, nie mogły zostać potraktowane jako obiektywne trudności wyłączające odpowiedzialność organu za niewydanie w terminie 65 dni decyzji o pozwoleniu na budowę. Także kondycja finansowa, czy łączna wysokość nałożonych kar nie stanowią przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary w opisanym trybie. Stwierdzenie uchybienia terminu, w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, po ustaleniu, że nie zachodzą przesłanki, które usprawiedliwiałby opóźnienie organu w wydaniu tej decyzji, obliguje wojewodę do nałożenia kary zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego W tym przepisie nie ma żadnej uznaniowości. W ocenie Sądu pierwszej instancji, za koniecznością uwzględnienia skargi nie przemawiały także okoliczności związane z epidemią COVID19. Stan epidemii w związku z zakażeniem COVID-19 wprowadzony został rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii i obowiązywał on od 20 marca 2020 r. do odwołania. Przepisy art. 15zzr i art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568 i 695), przewidywały wstrzymanie rozpoczęcia bądź zawieszenie biegu między innymi terminów administracyjnych. Zostały one jednak uchylone przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U. z 2020 poz. 875) zmieniającej powyższą ustawę z dniem 16 maja 2020 r. Wobec tego trudno uznać za usprawiedliwioną opieszałość organu przez powołanie się na przepisy, które zostały uchylone przed złożeniem wniosku przez inwestora. Na marginesie Sąd zauważył, że w okresie prowadzenia spornego postępowania administracyjnego nie obowiązywały już przepisy "okołocovidowe", przewidujące wstrzymanie biegu terminu załatwienia sprawy. Wypada przypomnieć, że 16 grudnia 2020 r. wszedł w życie art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy COVID-19, zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 organ administracji publicznej może wstrzymać bieg terminów załatwiania spraw na okres nie dłuższy niż 30 dni, o czym zawiadamia strony. Również jedynie w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, obowiązywały przepisy przewidujące, że jeżeli urząd administracji publicznej lub inny podmiot wykonujący zadania publiczne stanie się niezdolny do wykonywania zadań w całości albo w części, wojewoda może w drodze zarządzenia powierzyć wykonywanie zadań tego urzędu lub podmiotu, w całości albo w części, w określonym terminie, innemu urzędowi administracji publicznej lub podmiotowi wykonującemu zadania publiczne (art. 15zzy ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o zwalczaniu COVID-19). Takich działań w tej sprawie nie było. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, brak było podstaw do zastosowania art. 189e k.p.a., w myśl którego w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 571/08 (LEX nr 558389), że przepis określający organowi administracji architektoniczno-budowlanej 65-dniowy termin do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, a w przypadku jego przekroczenia, przewidujący wymierzenie temu organowi, w drodze postanowienia, kary pieniężnej za każdy dzień zwłoki, jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to przepis prawa materialnego ustanawiający odrębny typ postępowania, w którym uczestnikami są wyłącznie organy administracji publicznej, nie zaś strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, które jest postępowaniem w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, przy wymierzeniu kar za przekroczenie 65-dniowego terminu do wydania pozwolenia na budowę, organ nie może kierować się innymi przesłankami, niż określone w art. 35 ust. 6 i ust. 8 Prawa budowlanego, Sąd nie podzielił postawionych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. "przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącego" wskazując, że orzekające organy poczyniły wszelkie ustalenia niezbędne do zastosowania art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego W sprawie nie ujawniły się jakiekolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego albo stanu prawnego, które w świetle Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadniałyby wydanie rozstrzygnięcia bardziej korzystnego dla strony skarżącej. Natomiast fakt, że skarżący ocenia ustalenia faktyczne lub stanowisko prawne organów odmiennie nie świadczy o naruszeniu art. 7a ani art. 81a k.p.a. Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione, jak i nie stwierdził innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonego aktu lub stwierdzenie jego nieważności. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę stosownie do art. 151 p.p.s.a. Starosta Kielecki złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024r. poz.935 ze zm.) naruszenie prawa materialnego tj.: 1) art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 682, z późn. zm) przez błędną wykładnię, ewentualnie jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przewidziany tym przepisem termin liczony winien być od daty złożenia wadliwego wniosku, a w konsekwencji ustalenie zwłoki w wydaniu decyzji Starosty Kieleckiego z dnia 23 grudnia 2021r. Nr 2380/2021 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującą budowę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. ... obręb geodezyjny ... S., gmina C., w wymiarze uwzględniającym okres pomiędzy złożeniem wadliwego wniosku a jego uzupełnieniem, 2) art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm) przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Starosta Kielecki dopuścił się zwłoki w wydaniu decyzji Starosty Kieleckiego z dnia 23 grudnia 2021r. Nr 2380/2021 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującą budowę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. ... obręb geodezyjny ... S., gmina C., w wymiarze 78 dni, podczas gdy wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nastąpiło z opóźnieniem, a zatem z przyczyn niezależnych od Starosty Kieleckiego, 3) art. 35 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 725) przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy związane z funkcjonowaniem urzędu w sytuacji wzmożonej ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę oraz problemami kadrowymi nie stanowiły okoliczności niezależnych od organu i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe wliczenie do terminu, w jakim wydana została przez Starostę Kieleckiego decyzja Starosty Kieleckiego z dnia 23 grudnia 2021r. Nr 2380/2021 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującą budowę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. ... obręb geodezyjny ... S., gmina C., okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od Starosty Kieleckiego, - co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi, która winna zostać uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2024 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 15 kwietnia 2024 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty okazały się trafne. Zgodzić należało się ze skarżącym organem, że Sąd Wojewódzki niezasadnie orzekł o oddaleniu skargi na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2024 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Śląskiego z 15 kwietnia 2024 r., którym wymierzono Staroście Kieleckiemu karę w wysokości 39 000 zł za przekroczenie terminu załatwienia wniosku o pozwolenie na budowę o 78 dni, na podstawie art. 35 ust. 6 pkt. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z wymienionym przepisem, w przypadku gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Przy czym w myśl art. 35 ust. 8 do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. W skardze kasacyjnej nietrafnie zarzucono naruszenie art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, polegające - zdaniem skarżącego organu - na przyjęciu, że termin 65 dni liczony być powinien od daty złożenia wadliwego wniosku, a w konsekwencji ustalenie zwłoki w wymiarze uwzględniającym okres pomiędzy złożeniem wadliwego wniosku a jego uzupełnieniem. Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy, że inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w dniu 20 lipca 2021 r., zaś Starosta Kielecki 7 grudnia 2021 r zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania i postanowieniem wydanym w tym dniu na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. W dniu 20 grudnia 2021 r. inwestor uzupełnił dokumentację, a w dniu 23 grudnia 2021 r. wydana została decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego. Według koncepcji skarżącego organu, skoro inwestor usunął nieprawidłowość projektu budowlanego (nieprecyzyjne oznaczenie przeznaczenia obiektu) w dniu 20 grudnia 2021 r., to dopiero od tego dnia należało liczyć bieg 65-dniowego terminu, przewidzianego na załatwienie sprawy. Tymczasem taka interpretacja art. 35 ust. 6 pkt. 1 Prawa budowlanego jest nieuprawniona, gdyż wyraźnie przepis ten stanowi, że kara za zwłokę wymierzana jest gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w terminie 65 dni "od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji", natomiast w ust. 8 art. 35 określono terminy i okresy, których nie wlicza się do terminu 65-dniowego. Słusznie GINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zaznaczył, że należy rozróżnić braki formalne wniosku o pozwolenie na budowę o których mowa w art. 64 § 1 i § 2 k.p.a. oraz braki materialnoprawne, normowane przepisem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W konsekwencji zasadnie stwierdzono, że w sytuacji niezastosowania w sprawie trybu z art. 64 § 2 k.p.a., do wszczęcia postępowania doszło 20 lipca 2021 r., to jest w dniu wpływu do organu kompletnego pod względem formalnym wniosku o pozwolenie na budowę, tak więc od tego dnia rozpoczął się bieg terminu 65-dniowego. Zaznaczyć należy, że z akt administracyjnych nie wynika, aby złożony przez inwestora wniosek miał braki formalne uniemożliwiające procedowanie w sprawie. Potwierdzeniem tego jest skierowanie do inwestora postanowienia wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a zatem na etapie merytorycznego rozpoznania sprawy. Niedopuszczalna byłaby sytuacja, aby rozpoczęcie biegu określonego ustawowo terminu 65 dni na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, uzależnione było od wezwania organu architektoniczno-budowlanego do uzupełnienia przez inwestora wniosku (dokumentacji projektowej), co w niniejszej sprawie nastąpiło 7 grudnia 2021 r., a więc dopiero po upływie przeszło 4 miesięcy od dnia złożenia podania. Skład orzekający podziela ukształtowany w orzecznictwie pogląd, że zdarzeniem rozpoczynającym bieg terminu, zgodnie z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, jest dzień złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, skoro w przepisie tym nie związano biegu terminu 65 dni z datą wszczęcia postępowania, ani też nie uzależniono go od tego czy wniosek jest kompletny pod względem formalnym lub materialnym. Oczywiście nie ulega przy tym wątpliwości, że okres wyznaczony na uzupełnienie wniosku podlega odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2025 r. II OSK 236/25 i powołane tam judykaty, wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2025 r. II OSK 406/25). Za zasadne należało natomiast uznać kolejne zarzuty, odnoszące się do naruszenia art. 35 ust. 6 pkt 1 i art. 35 ust.8 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (punkty 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej), które zdaniem skarżącego organu polegało na nieuwzględnieniu – jako przyczyn niezależnych od niego – okoliczności związanych z funkcjonowaniem urzędu w sytuacji wzmożonej ilości składanych zgłoszeń i wniosków o pozwolenie na budowę oraz problemów kadrowych wynikającej z absencji pracowników w czasie epidemii SARS-Cov-2. Wskazać trzeba, że skarżący organ nie kwestionował twierdzeń organów obu instancji oraz Sądu Wojewódzkiego, że zawieszenie terminów wynikających z ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) było czasowe i nie dotyczy okresu w jakim był rozpatrywany wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, którego dotyczy niniejsze postępowanie. Jednocześnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki nie uwzględnił pozostałych regulacji wyżej wymienionej ustawy, w tym dotyczących urlopów pracowniczych, okresów izolacji czy kwarantanny, a więc zdarzeń wynikających ze stanu epidemii, który powinien być uznany za działanie siły wyższej. Dla potwierdzenia tej tezy przedstawiono w skardze kasacyjnej dane ilościowe dotyczące wpływu w latach 2020-2021 zgłoszeń i wniosków w sprawach pozwoleń na budowę oraz dane liczbowe, co do etatów pracowniczych i absencji pracowników, spowodowanej zwolnieniami lekarskimi, opieką nad dziećmi i przebywaniem na izolacjach domowych. Odnosząc się do tych zarzutów stwierdzić należy, że w istocie zarówno organ drugiej instancji, jak też Sąd Wojewódzki nie oceniły prawidłowo wszystkich okoliczności sprawy w aspekcie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Chociaż w uzasadnieniach wydanych orzeczeń dostrzeżono, że mogą wystąpić "sytuacje wyjątkowe" oraz "zdarzenia zewnętrzne", które w konkretnych sprawach powinny być uznane za "przyczyny niezależne od organu" w myśl art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, to jednak błędnie założono, że takiego charakteru nie mają okoliczności przedstawione przez Starostę. W uzasadnieniu postanowienia GINB oraz zaskarżonego wyroku ograniczono się do powtórzenia utrwalonego w orzecznictwie stanowiska, zgodnie z którym natłok wpływających do organu wniosków i niewystarczająca obsługa kadrowa do rozpatrywania ich na bieżąco, nie mogą usprawiedliwiać zwłoki w załatwianiu poszczególnych spraw (por. wyrok WSA z 26 kwietnia 2023r. II SAB/Gl 10/13, wyrok WSA z 23 września 2016r. IVSA/WA 1445/16, wyrok NSA z 9 marca 2018r. I OSK 2525/16, 17 lipca 2018r. I OSK 2542/16). Z samych już dat orzeczeń przywołanych przez organ drugiej instancji oraz Sąd Wojewódzki, ale też z treści uzasadnień wymienionych wyroków wynika, że nie są one adekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Zaznaczyć bowiem trzeba, że Starosta w zażaleniu, a następnie skardze zaprezentował obszerną argumentację wskazującą na wyjątkowe utrudnienia w funkcjonowaniu Urzędu (konkretnie Wydziału Budownictwa) spowodowane skutkami stanu epidemii COVID-19 w roku 2020 i 2021r. Mianowicie wyjaśnił, że z jednej strony nastąpił między innymi wzrost liczby zgłoszeń budowlanych (w 2020r. - 448 zgłoszeń, a w 2021r. – 1184), które musiały być traktowane priorytetowo (brak reakcji organu w ciągu 21 dni skutkuje zgodą budowlaną); z drugiej zaś strony w tym okresie wystąpiła zwiększona liczba absencji pracowników Wydziału Budowlanego, spowodowana przebywaniem w izolacji domowej (kwarantanny), zwolnieniami lekarskimi oraz sprawowaniem opieki nad dziećmi w czasie zamknięcia żłobków, przedszkoli i szkół (nauka zdalna). Nadto w sposób przekonujący Starosta wyjaśnił, że podejmowane działania naprawcze nie dawały szybkich efektów z uwagi na: trudności w zastąpieniu pracowników czasowo nieobecnych w pracy, przedłużające się procedury rekrutacji, a następnie niezbędne przeszkolenie nowych pracowników. Niewątpliwie rację ma organ skarżący, że wskazane przez niego problemy w organizacji prac Urzędu, związane bezpośrednio ze stanem epidemii COVID-19, mogły w sposób wyjątkowy przyczynić się znacząco do opóźnionego załatwiania spraw danego Wydziału. Za trafną należało uznać także argumentację wskazującą, że w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej epidemia COVID-19 stanowiła zdarzenie o charakterze siły wyższej, a więc zdarzenia nadzwyczajnego, o nadzwyczajnych konsekwencjach, niemożliwych do przewidzenia (Agnieszka Kastelik-Smaza, Epidemia COVID-19 jako siła wyższa w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, EPS 2020/5/30-41). Odnosząc się do treści art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego zauważyć warto, że wymienione w tym przepisie "przyczyny niezależne od organu" wykazują podobieństwo do znanej prawu polskiemu koncepcji "siły wyższej" rozpatrywanej w znaczeniu obiektywnym jako zdarzenie zewnętrzne, niemożliwe do przewidzenia i zapobieżenia (por. Sąd Najwyższy w wyroku z 21 maja 2019r. IV CSK 129/18). Wobec powyższego niewłaściwa była ocena Sądu Wojewódzkiego, sprowadzająca się do automatycznego zastosowania tezy z innych orzeczeń, że braki w obsadzie kadrowej organu nie mogą zostać potraktowane jako obiektywne trudności wyłączające odpowiedzialność organu za niewydanie decyzji w terminie 65 dni. Zauważyć należy, że Sąd Wojewódzki oddzielnie odniósł się do kwestii następstw epidemii dostrzegając tylko, że na mocy regulacji ustawowej wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów prawno-administracyjnych odnosiło się tylko do okresu od 31 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r. Zdaniem Składu orzekającego nie należy jednak w sposób generalny zakładać, że uchylenie tych czasowych rozwiązań przez ustawodawcę oznacza całkowity brak możliwości usprawiedliwienia nieterminowego załatwienia spraw wpływem stanu epidemicznego, jaki miał miejsce w 2020-2021 roku. Tym samym należało w niniejszej sprawie uwzględnić okoliczności znacznego wpływu spraw i braków kadrowych Urzędu w powiązaniu z następstwami stanu epidemii, na które organ z pewnością nie miał wpływu. Rozpoznając sprawę Sąd Wojewódzki nie dostrzegł różnicy pomiędzy przypadkami braków kadrowych w czasie zwykłego funkcjonowania organu oraz w okresie sytuacji nadzwyczajnej, spowodowanej czynnikami zewnętrznymi. Jak trafnie zaakcentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r. II OSK 2338/13: "co do zasady" problemy braków obsady urzędu stanowiącego aparat pomocniczy organu rozpoznającego daną sprawę, nie stanowią przesłanki "przyczyn niezależnych od organu". Wobec powyższego uprawnione jest wnioskowanie, że zasadniczo występujące okresowo spiętrzenie spraw oraz braki kadrowe nie mogą być traktowane jako usprawiedliwienie nieterminowego wydawania decyzji, gdyż obowiązkiem organu jest taka organizacja pracy urzędu, która zapewni sprawne wykonywanie zadań. Tymczasem według danych przedstawionych w postępowaniu przez Starostę zakłócenie pracy Urzędu w 2020 i 2021 roku miało charakter nadzwyczajny i wynikało z trwającego w tym czasie stanu epidemii. W takim stanie sprawy wymagana była analiza całokształtu okoliczności przedstawionych przez skarżący organ, czego nie uczynił organ drugiej instancji, jak również Sąd Wojewódzki. Trafnie przy tym przywołano w skardze wyrok z dnia 7 czerwca 2023 roku II OSK 335/22, w którym NSA – rozpoznając sprawę bezczynności i przewlekłości postępowania tego samego organu (Starosta Kielecki) w przedmiocie pozwolenia na budowę – stwierdził, że należało uwzględnić wyjaśnienia organu, usprawiedliwiające opóźnienie w podejmowanych czynnościach znacznym wpływem spraw oraz brakami kadrowymi, spowodowanymi stanem epidemii COVID-19, a konkretnie izolacją/kwarantanną pracowników. Ponadto NSA zwrócił uwagę, że Starosta podejmował starania w celu usprawnienia prowadzonych postępowań, zlecając dodatkowym osobom z innych starostw powiatowych przygotowanie projektów decyzji. Pominięcie przedstawionych wyżej uwarunkowań prawnych i faktycznych przez organ drugiej instancji i Sąd Wojewódzki skutkowało podjęciem wadliwych rozstrzygnięć w niniejszej sprawie. Zdaniem składu orzekającego wpływ kolejnych identycznych spraw do Sądu Wojewódzkiego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na potrzebę dostrzeżenia wyjątkowych okoliczności sprawy, a w efekcie na częściowe odstąpienie od stanowiska wyrażonego m.in. w wyrokach NSA z dnia 6 listopada 2025 r. II OSK 3078/24, 9 grudnia 2025r. II OSK 337/25, 22 stycznia 2026 r. II OSK 339/25. Z tych wszystkich względów uzasadnione było uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowienia organu drugiej instancji, zgodnie z art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 207 § 1 i § 2 p.p.s.a. ----------------------- 16