II OSK 642/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1179/23 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 marca 2023 r. nr 220/OPON/2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 10 października 2023 r., VII SA/Wa 1179/23, oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. (dalej "Spółdzielnia") na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej "Wojewoda") z dnia 17 marca 2023 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z 28 czerwca 2022 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę miejskiego parkingu podziemnego pod boiskiem Zespołu Szkół nr [...] im. [...] przy ul. [...], na działce nr [...] i [...] (obręb [...]) w W. Spółdzielnia wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Zaskarżonym wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wymagania dotyczące uzyskania pozwolenia na budowę zostały przez organy administracji publicznej zidentyfikowane prawidłowo oraz zweryfikowane pozytywnie w postępowaniu wyjaśniającym. Sąd podzielił pogląd Wojewody, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwałą Rady [...] nr LXXXV/2214/2014 z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze rejonu ulicy [...] – [...] (dalej mpzp) – teren oznaczony symbolem [...]. Sąd podkreślił, że nie ma podstaw do kwestionowania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, wskazując przy tym, że główny punkt odniesienia stanowią przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przedmiotowa inwestycja nie narusza wymagań ochrony środowiska oraz nie należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wobec czego nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Zdaniem Sądu został wypełniony obowiązek uzyskania pozwolenia właściwego konserwatora zabytków na wykonanie przedmiotowych robót, a przedłożony przez inwestora projekt budowlany również w pozostałym zakresie jest kompletny. Odnosząc się do zarzutu, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z planem miejscowym przez pominięcie regulacji § 12 pkt 11 lit. d mpzp, zgodnie z którym dopuszcza się lokalizację uzupełniających garaży podziemnych wyłącznie na potrzeby użytkowników z obszaru planu [...], Sąd podał, że poprzez mieszkańców W. należy rozumieć mieszkańców różnych obszarów planu W., w tym również mieszkańców obszaru [...], a przyjęcie zawężającego w tym zakresie rozumowania skutkowałoby brakiem możliwości wydania jakiegokolwiek pozwolenia na budowę garażu podziemnego na obszarze planu z uwagi na § 12 pkt 11 lit. e mpzp, zgodnie z którym zakazuje się na całym obszarze planu lokalizacji: garaży naziemnych wolnostojących, garaży podziemnych wystających ponad powierzchnię terenu, garaży na kondygnacjach nadziemnych zabudowy (z zastrzeżeniem lit. g). W ocenie WSA, nie został naruszony termin na uzupełnienie braków projektu budowlanego wskazanych w postanowieniu zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 9 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2021.235, ze zm.; dalej P.b.), bowiem art. 35 ust. 8 P.b. reguluje, że określone czynności nie podlegają wliczeniu do terminu 65 dni, wskazanego w art. 35 ust. 6 P.b. Sąd nie znalazł również podstaw do wyłączenia pracowników Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Wola, bowiem nie zaistniały w sprawie przesłanki obligatoryjnego wyłączenia pracowników Urzędu Dzielnicy Wola (art. 24 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego; dalej k.p.a.), jak i organu administracji publicznej (art. 25 § 1 k.p.a.) od udziału w postępowaniu. Sąd podniósł, iż w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd mówiący o braku wyraźnej normy nakazującej wyłączenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta od orzekania w sprawie, w której podmiotem inicjującym postępowanie (stroną tego postępowania) jest jego gmina (wyrok NSA z 17 października 2019 r., II OSK 2558/18). Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku dostępu do drogi publicznej i obsługi komunikacyjnej, a także braku zaprojektowanego zjazdu, Sąd I instancji podał, że zgodnie ze stanowiskiem organów przedmiotowa inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej od ul. [...] wraz z istniejącym zjazdem, co dla potrzeb przedmiotowej inwestycji "wydaje się być wystarczające". Sąd uznał, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne zostały należycie wyjaśnione zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wobec czego nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w szczególności nie narusza przepisów powołanych w skardze, natomiast uzasadnienie decyzji spełnia wymogi ustanowione przepisami prawa procesowego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Spółdzielnia, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznania skargi poprzez jej uwzględnienie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także – w obu przypadkach - zwrotów kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) § 12 pkt 11 ppkt d) w zw. z § 24 pkt 1 ppkt b) oraz § 1 ust. 1 mpzp poprzez przyjęcie błędnej wykładni, iż ww. przepisy planu dopuszczają na terenie planowanej inwestycji (objętym w planie obszarem [...]) lokalizację uzupełniających garaży podziemnych na potrzeby ogólnomiejskie (tj. na potrzeby wszystkich mieszkańców W.), podczas gdy zgodnie z ich prawidłową wykładnią, na obszarze [...], dopuszczalna jest lokalizacja uzupełniających garaży podziemnych wyłącznie na potrzeby użytkowników z obszaru Planu Miejscowego, tj. osób zamieszkujących ten obszar lub położonych w tym obszarze instytucji, placówek handlowych, usługowych lub innych, organów, itp., b) art. 35 ust. 1 pkt 1 ppkt a) oraz ust. 4 P.b. w zw. z § 12 pkt 11 ppkt d) oraz § 24 pkt 1 ppkt b) mpzp poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu przez Prezydenta [...] oraz Wojewodę decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na obszarze [...] podziemnego garażu miejskiego (na potrzeby ogólnomiejskie), w sytuacji gdy prawna dopuszczalność wydania pozwolenia na budowę była warunkowana stwierdzeniem zgodności projektu budowlanego z przepisami mpzp, a ww. przepisy planu nie dopuszczają na obszarze [...] budowy podziemnego garażu miejskiego lecz wyłącznie garażu podziemnego na potrzeby użytkowników z obszaru planu, a zatem budowa garażu miejskiego pozostaje w sprzeczności z ww. przepisami mpzp, co powinno skutkować wydaniem decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę podziemnego garażu miejskiego, c) art. 35 ust. 3 P.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż niewykonanie przez inwestora nałożonych na mocy wydanego w tym trybie postanowienia organu administracji architektoniczno-budowlanej obowiązków usunięcia wskazanych nieprawidłowości projektu budowlanego w zakreślonym terminie nie skutkuje obowiązkiem wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy zgodnie z prawidłową wykładnią ww. przepisu niewykonanie nałożonych postanowieniem obowiązków w zakreślonym terminie winno skutkować wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a także poprzez błędne niezastosowanie tego przepisu przez Sąd do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a w konsekwencji bezzasadną akceptację błędnego niezastosowania ww. przepisu przez Prezydenta [...] i Wojewodę, w sytuacji gdzie inwestor (Miasto [...]) nie usunął w zakreślonym terminie braków dokumentacji projektowej wskazanych w wezwaniu Prezydenta [...] z dnia 28 września 2021 r., zaś Prezydent [...] zawiesił postępowanie na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zamiast wydać decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę; II. naruszenie przepisów prawa postępowania, tj.: a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z: § 12 pkt 11 ppkt d) w zw. z § 24 pkt 1 ppkt b) i § 1 ust. 1 mpzp; art. 35 ust. 1 pkt 1 ppkt a) oraz ust. 4 P.b. w zw. z § 12 pkt 11 ppkt d) oraz § 24 pkt 1 ppkt b) mpzp; art. 35 ust. 3 P.b. poprzez wydanie wyroku bezzasadnie oddalającego skargę Spółdzielni, pomimo że zaskarżone do Sądu I instancji decyzje zostały wydane z naruszeniami ww. przepisów prawa materialnego mającymi wpływ na wynik sprawy - w konsekwencji powyższego również naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) poprzez niezastosowanie, b) art. 151 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z poniżej wymienionymi przepisami k.p.a. poprzez wydanie wyroku bezzasadnie oddalającego skargę Spółdzielni, pomimo że zaskarżone do Sądu I instancji decyzje zostały wydane z poważnymi naruszenia przepisów postępowania mającymi istotny wpływ na wynik sprawy (k.p.a.), tj.: a. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wydanie przez Wojewodę decyzji utrzymującej w mocy decyzję I instancji udzielającą pozwolenia na budowę, pomimo że została ona wydana przez Prezydenta [...] podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., b. art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśniania przez organy obydwu instancji wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności zgodności dokumentacji projektowej, na podstawie której zostało wydane pozwolenia na budowę z wymogami wynikającymi z ustawy Prawo budowlane (w tym m.in. zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym dla terenu inwestycji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), c. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 136 i art. 15 k.p.a. poprzez wydanie przez Wojewodę decyzji utrzymującej w mocy decyzję I instancji z naruszeniem granic dopuszczalnego postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym, określonych w art. 136 k.p.a., jak również z naruszeniem statuowanej przez art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności, co pozbawiło skarżącą prawa kontroli merytorycznego rozstrzygnięcia w toku instancji administracyjnej, a w konsekwencji naruszenie przez organ odwoławczy również przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie; w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie, c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, w którym Sąd ten nie dopełnił wymogów wynikających z ww. przepisu, w szczególności poprzez brak należytego odniesienia się co do zarzutów wniesionej przez Spółdzielnię skargi dotyczących braku zgodności planowanej inwestycji (podziemnego garażu ogólnomiejskiego) z ustaleniami miejscowego planu, braku zastosowania przewidzianej art. 35 ust. 3 P.b. sankcji nieuzupełnienia dokumentacji projektowej w wyznaczonym terminie, niewyjaśnienia przez organy administracji publicznej obydwu instancji wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przekroczenia przez Wojewodę dopuszczalnego w postępowaniu odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego oraz naruszenia przez ten organ zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a tym samym poprzez brak należytego wyjaśnienia podstaw podjętego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] podał, że w pełni podziela stanowisko Wojewody wyrażone w zaskarżonej decyzji i "logiczną ocenę Sądu" zawartą w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2026.143 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota większości podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do stanowiska skarżącej kasacyjnie Spółdzielni, że z uwagi na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na przedmiotowym terenie nie jest dopuszczalna budowa garażu miejskiego. Spółdzielnia podniosła, że plan miejscowy dopuszcza na tym terenie wyłącznie lokalizowanie garaży podziemnych o charakterze lokalnym ("na potrzeby użytkowników z obszaru planu"), a nie dopuszcza garaży podziemnych o charakterze ponadlokalnym – np. ogólnomiejskim. Ponadto Spółdzielnia zarzuciła, że inwestor (Miasto [...]) nie usunął w zakreślonym terminie braków dokumentacji projektowej wskazanych w wezwaniu Prezydenta [...] z dnia 28 września 2021 r., jednak Prezydent [...], działając jako organ I instancji, zawiesił postępowanie na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zamiast wydać decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę. Nadto, zdaniem Spółdzielni, skoro inwestorem jest Miasto [...], którego organem wykonawczym jest Prezydent [...], to organ ten w niniejszym postępowaniu rozstrzygnął i orzekł o własnej sprawie. Ustosunkowując się do wniesionej przez Spółdzielnię skargi, w odniesieniu do warunku zawartego w miejscowym planie "na potrzeby użytkowników z obszaru planu" organ I instancji w piśmie z 23 sierpnia 2023 r. wskazał, że z projektu budowlanego wynika, iż planowana inwestycja będzie służyć mieszkańcom W. i wszystkim użytkownikom Zespołu Szkół nr [...] im. [...] w W. W odniesieniu do zawieszenia postępowania, zamiast wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, organ podał, że termin na uzupełnienie braków wskazanych w postanowieniu nie jest terminem zawitym i usunięcie braków po terminie określonym w postanowieniu nie jest uchybieniem terminowi, jeżeli ostatecznie nieprawidłowości zostały uzupełnione. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów oraz stanowisk stron i podnoszonej przez strony argumentacji stwierdzić należy, iż nie negując, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na przedmiotowym terenie wyłącznie lokalizowanie garaży podziemnych o charakterze lokalnym, co wynika z zawarcia w § 12 pkt 11 ppkt d) mpzp warunku "na potrzeby użytkowników z obszaru planu", jednak skoro planowana inwestycja ma służyć mieszkańcom W. i użytkownikom Zespołu Szkół nr [...] im. [...] w W., to warunek ten nie jest naruszony. Przez "użytkowników z obszaru planu" nie można bowiem rozumieć jedynie osób zamieszkujących ten obszar lub położonych w tym obszarze instytucji, placówek handlowych, usługowych itp. Użytkownicy "z obszaru planu" to niewątpliwie użytkownicy Zespołu Szkół nr W. im. [...], gdyż ten Zespół Szkół jest na terenie objętym planem, a przedmiotowa inwestycja ma być zrealizowana pod jego boiskiem. Natomiast mieszkańcy W. to osoby korzystające z całego miasta, a nie tylko z obszaru, na którym są usytuowane ich mieszkania. Zauważyć ponadto wypada, że przedmiotowa inwestycja w projekcie budowlanym została określona jako "Budowa miejskiego parkingu podziemnego pod boiskiem Zespołu Szkół nr [...] im. [...]". Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest to, że miejscowy plan na tym terenie przewiduje możliwość budowy parkingu podziemnego. Jeżeli zatem faktyczne użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, dopuszczonego do realizacji na tym terenie przez plan miejscowy, byłoby inne niż przewidziane w tym planie, to nie ten obiekt będzie sprzeczny z planem, lecz sprzeczne z planem będzie użytkowanie tego obiektu. Zarzuty sprowadzające się do stanowiska, że z uwagi na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na przedmiotowym terenie nie jest dopuszczalna budowa garażu miejskiego nie znalazły w tych okolicznościach uzasadnionych podstaw. Odnosząc się do kwestii nie usunięcia przez inwestora w zakreślonym terminie braków dokumentacji projektowej wskazanych w wezwaniu Prezydenta [...] z dnia 28 września 2021 r. zgodzić się należy z organem, że termin na uzupełnienie braków wskazanych w postanowieniu nie jest terminem zawitym i usunięcie braków po terminie określonym w postanowieniu nie jest uchybieniem terminowi, jeżeli ostatecznie nieprawidłowości zostały uzupełnione. Jak trafnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, termin, o którym mowa w art. 35 ust. 3 P.b. nie ma charakteru terminu prekluzyjnego, po upływie którego uprawnienie podmiotu wygasa, ani terminu ustawowego, po upływie którego dokonana czynność jest bezskuteczna. Jest to termin procesowy, stąd może być przedłużony. W konsekwencji, uzupełnienie dokumentacji w sposób określony w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 P.b., nawet po upływie terminu wskazanego w tym postanowieniu, nie stanowi samodzielnej podstawy do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeśli wyznaczony termin upłynie bezskutecznie, organ zobligowany jest wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Jeśli jednak przed wydaniem takiej decyzji, choć już po upływie terminu inwestor usunie nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, okoliczność ta nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej. Wydanie takiej decyzji nie ma oparcia w przepisach prawa i raziłoby nadmiernym rygoryzmem (wyrok NSA z 19 marca 2026 r., II OSK 2407/23, LEX nr 4095467). Decyzja wydana na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. nie jest decyzją, która wydana jest w ramach uznania administracyjnego, a termin, o którym mowa w art. 35 ust. 3 P.b., nie jest terminem materialnoprawnym, lecz procesowym (wyrok NSA z 7 lutego 2012 r., II OSK 996/11, LEX nr 1138218). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że o niewykonaniu obowiązku można mówić wówczas, gdy inwestor nie udzielił odpowiedzi w ogóle lub gdy udzielona odpowiedź jest niezwiązana z przedmiotem sprawy. Jeśli natomiast udzielona odpowiedź jest w ocenie organu administracji jedynie niepełna lub nie wyjaśnia istotnych dla sprawy okoliczności, to może to być podstawą do odmowy wydania pozwolenia na budowę z przyczyn merytorycznych, lecz nie może być podstawą odmowy wydania pozwolenia na budowę z przyczyn wymienionych w art. 35 ust. 3 p.b., to jest z powodu nieusunięcia w terminie wskazanych przez organ administracji nieprawidłowości (wyrok NSA z 29 grudnia 2015 r., II OSK 1023/14, LEX nr 1989171). Jeżeli chodzi o zarzut skarżącej kasacyjnie, że skoro inwestorem jest Miasto [...], którego organem wykonawczym jest Prezydent [...], to organ ten w niniejszym postępowaniu rozstrzygnął i orzekł o własnej sprawie, to słusznie Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie NSA podkreślano, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa brak jest wyraźnej normy nakazującej wyłączenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta od orzekania w sprawie, w której podmiotem inicjującym postępowania jest jego gmina (np. przywołany w zaskarżonym wyroku wyrok NSA z 17 października 2019 r., II OSK 2558/18, LEX nr 2759103; podobnie wyroki NSA z 25 listopada 2016 r., II OSK 444/15, LEX nr 2190870; z 11 marca 2014 r., II OSK 2075/12, LEX nr 1522455). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał ponadto, że Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie rozróżnia wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu (art. 24 k.p.a.) oraz wyłączenie organu administracji państwowej od załatwienia określonej sprawy (art. 25 k.p.a.). Rozróżnienie podstaw wyłączenia "pracownika organu" od sytuacji, w jakich następuje wyłączenie od załatwienia sprawy "organu administracji" jest istotne nie tylko ze względu na przesłanki takiego wyłączenia, ale i skutki prawne takiego wyłączenia (wyrok NSA z 6 listopada 2024 r., I GSK 814/21, LEX nr 3821951). O podstawach wyłączenia organu stanowi art. 25 § 1 k.p.a. Objęcie tą regulacją przesłanki, o której stanowi art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ prowadziłoby ono do zatarcia różnic pomiędzy tymi regulacjami, do naruszenia wyjątkowego charakteru prawnego przepisów o wyłączeniu pracownika i organu oraz do komplikacji na styku ustrojowego i procesowego prawa administracyjnego. Szerokie pojmowanie instytucji wyłączenia organu prowadziłoby do częstego przenoszenia kompetencji do rozpoznawania konkretnych spraw administracyjnych na inne organy władzy publicznej, co nie służyłoby realizowaniu przez organy wyznaczonych im zadań (wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., I OSK 1177/20, LEX nr 3114101). Nie było zatem podstaw do wyłączenia Prezydenta [...] od rozpoznawania przedmiotowej sprawy. Wbrew ponadto twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółdzielni, Wojewoda utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie naruszył zasady dwuinstancyjności, a WSA w sposób wystarczający do przeprowadzenia należytej kontroli zaskarżonego wyroku uzasadnił swoje stanowisko, wyjaśniając wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Nie jest bowiem naruszeniem wskazywanych przez Spółdzielnię przepisów prawa wydanie rozstrzygnięcia innego od oczekiwanego przez stronę, a także pominięcie okoliczności nie mających wpływu na wynik sprawy. Niezasadne są zatem wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, tj. naruszenia § 12 pkt 11 ppkt d) w zw. z § 24 pkt 1 ppkt b) oraz § 1 ust. 1 mpzp; art. 35 ust. 1 pkt 1 ppkt a) oraz ust. 4 P.b. w zw. z § 12 pkt 11 ppkt d) oraz § 24 pkt 1 ppkt b) mpzp; art. 35 ust. 3 P.b.; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z: § 12 pkt 11 ppkt d) w zw. z § 24 pkt 1 ppkt b) i § 1 ust. 1 mpzp, art. 35 ust. 1 pkt 1 ppkt a) oraz ust. 4 P.b. w zw. z § 12 pkt 11 ppkt d) oraz § 24 pkt 1 ppkt b) mpzp, art. 35 ust. 3 P.b.; art. 151 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 136 i art. 15 k.p.a.; a także art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.