II OSK 640/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. i Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 658/08 w sprawie ze skargi M. P. i Z. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

II OSK 640 / 09 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. P. i Z. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2007 r., którą to decyzją odmówiono wydania nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia [...] sierpnia 2007 r. na podstawie art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) oraz art. 104 k.p.a. odmówiono nakazania Z. R., Z. R. i M. R. rozbiórki całości lub części obiektu budowlanego tj. budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, iż inwestor legitymował się decyzją Urzędu Dzielnicowego Kraków - Podgórze z dnia [...] października 1985 r. o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego (projekt zamienny) w zabudowie bliźniaczej oraz decyzją z dnia [...] listopada 1987 r., dotyczącą przeniesienia pozwolenia na budowę na innego inwestora. Decyzja z dnia [...] października 1985 r. została uchylona w trybie art. 155 k.p.a. decyzją Architekta Dzielnicowego Kraków- Podgórze z dnia [...] stycznia 1988 r., którą udzielono Z. i Z. oraz M. R. pozwolenia na budowę domu mieszkalnego dwurodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] , obr. [...] przy ul. [...] (dawna [...]) w [...]. Decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2002 r. po rozpatrzeniu wniosku M. i Z. P., odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Architekta Dzielnicowego Kraków - Podgórze z dnia [...] stycznia 1988 r. Na skutek odwołania skarżących, decyzja z dnia [...] lipca 2002 r. została uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2002 r., a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność decyzji Architekta Dzielnicowego Kraków-Podgórze z dnia [...] stycznia 1988 r. w części dotyczącej uchylenia na podstawie art. 155 k.p.a., za zgodą stron decyzji Urzędu Dzielnicowego Kraków- Podgórze z dnia [...] października 1985 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. w części dotyczącej udzielenia Z. i Z. R. oraz M. R. pozwolenia na budowę domu dwurodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], obr. [...], przy ul. [...]w [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Architekta Dzielnicowego Kraków - Podgórze z dnia [...] stycznia 1988 r. i w tej części stwierdził jej nieważność, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 2 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 371/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję z dnia [...] stycznia 2005r. W dniu [...] sierpnia 2006 r. przeprowadzono kontrolę, podczas której stwierdzono, że w obiekcie nie są prowadzone żadne roboty budowlane. Ustalono ponadto, że inwestor posiada zawiadomienie z dnia [...] lutego 1988 r. wydane przez Urząd Dzielnicowy Kraków- Podgórze Wydział Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska, którym przyjęto do wiadomości zgłoszenie o przystąpieniu do użytkowania przedmiotowego domu mieszkalnego. Uwzględniając powyższe okoliczności organ wskazał, iż podnoszony przez M. i Z. P. wobec inwestorów zarzut tzw. samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego jest bezzasadny. Jeśli bowiem inwestor prowadzi roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie unieważniona albo uchylona w wyniku wznowienia postępowania, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. W niniejszym przypadku właściwym trybem jest dotyczący użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego z art. 66 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ wyjaśnił, że toczyło się postępowanie administracyjne w trybie art. 66 Prawa budowlanego, dotyczące stanu technicznego budynku (przewodów kominowych) w budynku przy ul. [...], które zostało zakończone decyzją z dnia [...] listopada 2001 r., nakazującą usuniecie nieprawidłowości stanu technicznego przewodów kominowych w budynku przy ul. [...] w [...] . Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. P. i Z. P., żądając zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w celu ostatecznego usunięcia rażącej samowoli budowlanej zaistniałej powyżej pierwszego piętra w budynku przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania przed organem I instancji oraz wskazał, iż Z. R. w dniu [...] sierpnia 2006 r. przedłożył kserokopie własnego wniosku z dnia [...] stycznia 1988 r. skierowanego do Wydziału Urbanistyki, Architektury i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Dzielnicowego Podgórze o dokonanie odbioru technicznego budynku mieszkalnego dwurodzinnego, zlokalizowanego w Krakowie - Jugowicach przy ul. [...], oraz zawiadomienie skierowane do Architekta Dzielnicowego z dnia [...] lutego 1988r. o przyjęciu do wiadomości zgłoszenia o przystąpieniu do użytkowania domu mieszkalnego dwurodzinnego w zabudowie bliźniaczej położonego w Krakowie przy ul. [...], oznaczonego nr [...] . Przeprowadzone w dniu [...] sierpnia 2006 r. oględziny budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] wykazały, iż budynek posiada parter, piętro i poddasze częściowo użytkowane. W części środkowej jest podpiwniczony, pokryty dachem dwuspadowym z lukarną, kryty blachą dachówkową. Ponadto ustalono, że inwestor przedłożył w siedzibie urzędu decyzję pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1985 r. wraz z decyzję z dnia [...] listopada 1987 r., a także decyzję z dnia [...] stycznia 1988 r. Jak wynika z protokołu przyjęcia stron z dnia [...] września 2006 r. Z. R. oświadczył, że przedłożone rysunki były załącznikami do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 1988 r. Przedłożył także kserokopię rysunków elewacji zachodniej i elewacji północnej, które według jego oświadczenia były załącznikiem do decyzji z dnia [...] października 1985 r. oraz kserokopie rysunków elewacji zachodniej i południowej, które zgodnie z jego oświadczeniem są 2 egzemplarzem roboczego projektu. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, właściwie określił przedmiot i krąg stron, zapewnił stronom możliwość czynnego udziału w toku postępowania oraz wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie. Wskazując na fakt, iż przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1985 r., inwestor legitymuje się zawiadomieniem z dnia [...] lutego 1988 r., którym przyjęto do wiadomości zgłoszenie o przystąpieniu do użytkowania domu mieszkalnego dwurodzinnego w zabudowie bliźniaczej, organ II instancji uznał, iż brak jest przesłanek do prowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, zaś organ I instancji, z uwagi na treść wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie zobligowany był do wydania decyzji odmownej. Nadto organ wskazał, iż w sprawie prowadzone było postępowania w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, które zostało zakończone, a kwestie stwierdzonych nieprawidłowości przedmiotowego budynku są w trakcie wyjaśniania w postępowaniu w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego przewodów kominowych w tym budynku. Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. P. i Z. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się wydania nakazu rozbiórki tej części obiektu w odniesieniu, do której zaistniała samowola budowlana w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżący zarzucali, że organ odwoławczy wydał w dniu [...] kwietnia 2008 r. trzy różne decyzje w jednej sprawie, dotyczącej spornej samowoli budowlanej, co wskazuje w ich ocenie na manipulację inwestora. Z. R. do pierwszego piętra wybudował swój budynek w zabudowie bliźniaczej zgodnie z projektem, zatwierdzonym decyzją z dnia [...] października 1985 r. W okresie wiosny i lata 1987 r. podczas końcowych robót na strychu inwestor dokonał rażącej samowoli budowlanej przy należącej do skarżących ścianie szczytowej, a stan taki trwa do chwili obecnej. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 17 listopada 2008 r. skarżący podał, że ich zamiarem nie jest doprowadzenie do rozbiórki całego budynku inwestora, lecz chodzi im tylko o to, aby prace rozbiórkowe dotyczyły pewnych jego elementów na piętrze i dachu w sąsiedztwie ich ściany szczytowej, w celu usunięcia wad budynku, będących jednocześnie odstępstwami od pozwolenia na budowę z 1985 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, iż prowadzone w odniesieniu do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] postępowania administracyjne obejmowały kontrolę różnych zagadnień. Kontrola prawidłowości aktów administracyjnych wydanych w postępowaniu mającym za przedmiot realizację budynku mieszkalnego przy ul. [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków przewidzianych w pozwoleniu na budowę oraz w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego przewodów kominowych w tym budynku została dokonana odrębnie. Przedmiotem niniejszej sprawy było dokonanie rozstrzygnięcia o zasadności zgłaszanego przez M. P. i Z. P. żądania zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w celu ostatecznego usunięcia zaistniałej ich zdaniem samowoli budowlanej powyżej pierwszego piętra budynku przy ul. [...]. Takie żądanie skarżący zgłaszali kilkakrotnie, wskazując konkretną podstawę prawną swego żądania, a brak stosownej decyzji uznawali za bezczynność organu i przejaw manipulacji. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. w ocenie Sądu pierwszej instancji nie narusza prawa materialnego, a z ustaleń organu wynika w szczególności, że budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego była prowadzona na podstawie pozostającej nadal w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] października 1985 r., która została zmieniona nieuchyloną dotąd decyzją tego samego organu z dnia [...] listopada 1987 r., udzielającą pozwolenia na budowę tej inwestycji dodatkowo Z. R. i Z. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał dokonane przez organ administracji ustalenia w niniejszej sprawie, poparte dowodami za prawidłowe. Za nie budzące wątpliwości oraz bezsporne w świetle ustaleń obu decyzji i stanowisk stron należało też uznać to, że budowa budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]została faktycznie zakończona przed datą 1 stycznia 1995r. Powołane wyżej, a bezsporne okoliczności stanowiły w ocenie Sądu podstawę do rozstrzygnięcia o żądaniu skarżących dotyczącym samowoli budowlanej zrealizowanej w przedmiotowym budynku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie ocenę stanu faktycznego sprawy należało oprzeć na art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm. – dalej zwanej Prawem budowlanym z 1974 r.), a to w uwzględnieniu regulacji zawartej w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Taka ocena prawna stanu faktycznego pozostaje aktualna także w sytuacji uznania, że budowę prowadzono na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r., którą wyeliminowano następnie z obrotu prawnego z mocą wsteczną, skoro co istotne zakończenie budowy nastąpiło przed 1 stycznia 1995r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż niezależnie od prawidłowości innych ustaleń zawartych w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji brak było w stanie faktycznym sprawy podstaw do wydania żądanego przez skarżących nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli, reprezentowani przez adwokata A. B., M. i Z. P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie oraz art. 145 p.p.s.a.- poprzez jego niezastosowanie. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, iż w treści uzasadnienia wyroku znajduje się sformułowanie, z którego wynika, że w niniejszym przypadku właściwym trybem jest tryb dotyczący użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego z art. 66 Prawa budowlanego. Te ustalenia podzielili skarżący wskazując, że sprawa dotyczy rażących i zagrażających życiu i zdrowiu skarżących nieprawidłowości, które zlokalizowane są na poddaszu budynku nr [...] przy ścianie szczytowej budynku nr [...] położonego przy ul. [...], należącego do skarżących, a nie w całym budynku nr [...]. Przedmiotowe nieprawidłowości dotyczą wybudowania brakującej ściany szczytowej na poddaszu uczestników wraz z kominami znajdującymi się w tej ścianie oraz częściowej rozbiórki wadliwego dachu uczestników wraz z lukarną zlokalizowaną przy ścianie budynku i doprowadzenie obiektu do zgodności z projektem technicznym według decyzji budowlanej z dnia [...] października 1985 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie trzeba podkreślić, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był władny ocenić wniesioną kasację jedynie w granicach wyznaczonych podstawami skargi kasacji przedstawionymi przez stronę ją wnoszącą. W związku ze sposobem sformułowania zarówno zarzutów kasacji, jak i ich uzasadnieniem koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Należy, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który - zdaniem wnoszącego skargę - został naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego może nastąpić w dwóch formach - przez błędną wykładnię (mylne rozumienie normy prawnej), bądź przez błędną subsumcję (wadliwe uznanie, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej). Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego, a taki postawiono w niniejszej kasacji, należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd, przedstawić na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt I FSK 41/05). Badanie skierowanej w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej pod kątem wymogów, o jakich mowa wyżej, wskazuje na znaczące uchybienia. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżący sformułowali jako "naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie oraz art. 145 p.p.s.a.- poprzez jego niezastosowanie". Podkreślenia wymaga, iż przepis art. 145 p.p.s.a. podzielony został na dwie jednostki redakcyjne - paragrafy, gdzie § 1 został podzielony na trzy dalsze jednostki w formie punktów, a z kolei punkt 1 tegoż paragrafu na trzy litery. Każda ze wskazanych jednostek stanowi odrębną podstawę orzeczniczą dla wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarżący nie wskazał żadnej z tych podstaw. Uwadze autora skargi kasacyjnej uszło również i to, że prawidłowa konstrukcja tego zarzutu prócz powołania przepisu art. 145 p.p.s.a. ze wszystkimi jednostkami i podjednostkami redakcyjnymi wymagała również powiązania go z odpowiednimi przepisami prawa materialnego lub procesowego i wskazania na czym naruszenie tych norm polegało zgodnie z dyspozycją art. 174 p.p.s.a. Brak wskazania przez autora skargi kasacyjnej konkretnego przepisu prawa, który miałby zostać przez Sąd pierwszej instancji naruszony, powoduje, iż ocena zasadności tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest możliwa. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest, bowiem spełniony, gdy zmusza Sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa miał na uwadze skarżący podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 r., z. 6-7, poz. 96; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2002 r. sygn. akt III CKN 760/00, LEX nr 53138, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004 r., z. 1, poz. 9). Podobnie nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten również nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji tej normy stanowi, bowiem jedynie wynik kontroli dokonanej przez sąd legalności zaskarżonych aktów. Stąd też oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi było konsekwencją zastosowania innych przepisów postępowania sądowego. Brak natomiast wskazania innych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z zarzutem naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie może wywołać zamierzonego rezultatu w postaci jego uwzględnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 471/07, LEX nr 477267). Konkludując przedstawione wyżej uwagi stwierdzić trzeba, iż Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie wniesioną skargę oddalił, a tym samym był uprawniony powołać jako podstawę swego rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a., co też i uczynił. Nie można w tej sytuacji uznać, aby zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez zastosowanie art. 151 p.p.s.a. był uzasadniony. Zauważyć należy, iż uzasadnienie samej skargi kasacyjnej wskazuje na zarzuty zmierzając do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji zaprezentowanego w skarżonym wyroku, przy czym autor kasacji i w jej uzasadnieniu nie wskazał na jakąkolwiek normę prawa procesowego, której uchybił, zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, Sąd pierwszej instancji. Z podanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.