II OSK 637/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant referent Martyna Jendyk po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. i K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 771/21 w sprawie ze skarg M. D. i K. J. na uchwałę nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od M. D. i K. J. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych na rzecz Gminy Miejskiej Kraków tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 października 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 771/21 oddalił skargi M. D. i K. J. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miasta K. z [...] lipca 2014 r. nr [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] (dalej plan miejscowy). Zdaniem Sądu I instancji zaskarżony plan miejscowy nie jest dotknięty żadną z wad określonych w art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej upzp), dających podstawę do stwierdzenia jego nieważności. W szczególności nie występuje sygnalizowana w skardze niezgodność planu miejscowego z ustaleniami studium. Działki skarżących nr [...] i [...] obr. [...] sąsiadują ze sobą i znajdują się w zaskarżonym miejscowym planie na obszarze oznaczonym symbolem ZPm.1, tj. przeznaczonym pod zieleń urządzoną towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym. 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie następujących przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędne przyjęcie, że uchwalając skarżony plan gmina nie naruszyła przysługującego jej władztwa planistycznego w odniesieniu do nieruchomości skarżących, b) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, że wyłączenie możliwości zabudowy nieruchomości należących do skarżących nie stanowi nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości, c) art. 28 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2 upzp w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły w niniejszej sprawie zasad sporządzania planu z uwagi na wyłączenie nieruchomości skarżących spod zabudowy, w sytuacji gdy nie było to konieczne dla ochrony wskazywanych wartości ani nie było konieczne z uwagi na treść obowiązującego studium, d) art. 3 ust. 1 upzp w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, że przyjęcie przez Radę Gminy K. planu miejscowego przewidującego przeznaczenie nieruchomości skarżących pod zieleń w sytuacji, gdy w tym samym dniu Rada Miasta K. przyjęła nowe Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym nieruchomości skarżących zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nie stanowi naruszenia przysługującego gminie władztwa planistycznego, 2) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 28 upzp poprzez oddalenie skargi na uchwałę naruszającą wskazane przepisy prawa materialnego W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Punktem wyjścia dla oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego musi być zdefiniowanie zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni i odniesienie ich do norm konstytucyjnych oraz norm prawa międzynarodowego. Zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, w jak najmniejszym zaś naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. 3.3. Biorąc pod uwagę powyższe nie można podzielić stanowiska skarżących o naruszeniu art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przede wszystkim zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnieniem ingerencji w prawo własności skarżących była okoliczność uchwalenia planu, którego zapisy nie będą sprzeczne z zapisami obowiązującego dla terenu objętego planem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z 16 kwietnia 2003 r. zmieniona uchwałą Nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z 3 marca 2010 r.). Przeznaczenie działek skarżących pod zieleń urządzoną towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym znajduje wprost swoje uzasadnienie w studium, wpisując się w kierunki zmian w strukturze przestrzennej. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, kwestia zgodności planu ze studium stanowiła podstawę oddalenia skargi, bowiem podnoszone przez skarżących zarzuty nie mogły skutkować ich uwzględnieniem w sytuacji, gdy miałoby to doprowadzić do uchwalenia planu, który wprost naruszałby zapisy studium i tym samym zasady sporządzania planu z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 upzp, co spowodowałoby stwierdzenie jego nieważności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zagospodarowanie działki skarżących na teren zieleni urządzonej z zakazem zabudowy poza wskazanymi wyjątkami odpowiada kierunkom zagospodarowania przewidzianym w studium. Znaczące ograniczenie praw skarżących jako właścicieli nieruchomości znajduje zatem uzasadnienie w tym, że obowiązujące studium zakładało właśnie takie a nie inne sposoby zagospodarowania. Uchwalenie planu w innej postaci (dopuszczenie zabudowy) było niedopuszczalne, gdyż doszłoby do ewidentnej sprzeczności pomiędzy studium a planem miejscowym. Reasumując, kluczowe dla rozwiązań planistycznych okazało się zdeterminowanie planu treścią studium, w którym teren skarżących znalazł się na terenie zieleni. Przy tym przewidziana w studium dopuszczalność korygowania granic terenów przeznaczonych do zagospodarowania stanowiła jedynie możliwość, a nie obowiązek dla organu planistycznego. Okoliczność ta została wyjaśniona w sposób wzorcowy w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji. 3.4. Wobec powyższego nie można skutecznie zarzucić naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, bowiem właśnie jedna z zasad (zgodność ze studium) zdeterminowała przeznaczenie działki skarżących na teren zieleni urządzonej bez prawa do zabudowy. Ponadto należy się zgodzić z Sądem I instancji, że organ właściwie wyważył interesy indywidualne i interes publiczny. Wskazano bowiem na sąsiedztwo z obszarem objętym planem - "[...]", na którym również wyłączono zabudowę. Działki skarżących znajdowały się na obszarze przeznaczonym w dużej mierze pod zieleń, istotnym ze względów przyrodniczych i widokowych. W związku z powyższym zarzuty naruszenia art. 28 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2 upzp w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz są nieusprawiedliwione. 3.5. Okoliczność, że w dniu uchwalenia planu miejscowego tj. 9 lipca 2014 r., lecz już po jego uchwaleniu, zostało przyjęte nowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym nieruchomości skarżących zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie ma żadnego znaczenia dla oceny legalności planu miejscowego. Bezspornym jest bowiem, że w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywało studium w powołanym powyżej brzmieniu. Studium uchwalone [...] lipca 2014 r. nie mogło więc stanowić punktu odniesienia dla kontrolowanej uchwały. Tym samym zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 upzp w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP jest również nieusprawiedliwiony. 3.6. Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania. Skarżący wskazują bowiem na naruszenie przepisu wynikowego tj. art. 151 Ppsa w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Jednakże w związku z bezzasadnością zarzutów naruszenia prawa materialnego jest on nieusprawiedliwiony. 3.7. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 3.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.