II OSK 636/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ż. A. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 października 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 1109/22 w sprawie ze skarg K. C. i J. L., Ż. A. i J. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 18 października 2022 r., nr WI-I.7840.3.153.2022.IG w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno – budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 4 października 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 1109/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K. C. i J. L., Ż. A. i J. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego nr WI-I.7840.3.153.2022.IG z dnia 18 października 2022 r., w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 16 maja 2022 r. Starosta Gdański (dalej: Starosta), po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z 21 października 2021 r., zatwierdził projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę D. S.A. (dalej Inwestor) budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, przez którą rozumie się: układ komunikacji wewnętrznej, miejsca parkingowe, zadaszenie, budowę zewnętrznych instalacji: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej oraz kanalizacji deszczowej wraz z zespołem zbiorników retencyjno-odparowujących, a także sieci kanalizacji sanitarnej oraz budowę wewnętrznej linii zasilającej i instalacji oświetlenia zewnętrznego, jak również budowę fragmentu drogi wewnętrznej wraz z przebudową zjazdu publicznego z drogi gminnej w miejscowości B., gm. P., przebieg inwestycji: dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb ewidencyjny [...], jednostka ewidencyjna P.. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożyli K. C., J. L., E. F., A. W., R. W., E. R., J. R., J. J. i P. J., reprezentowani przez adwokat S. M.. Skarżący podnieśli, że Starosta nieprawidłowo wyznaczył obszar oddziaływania obiektu, przez co pominięci zostali jako strony w postępowaniu. Następnie Ż. A. i J. B. wnieśli do Starosty o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty z 16 maja 2022 r. Skarżący wskazali przy tym, że jako strony postępowania bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji. Na potwierdzanie posiadanego interesu prawnego w sprawie skarżący przywołali przepisy planu miejscowego, które w ich opinii stoją w kolizji z funkcją projektowanego budynku. Postanowieniem z 18 lipca 2022 r. Starosta odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty z 16 maja 2022 r., stwierdzając, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania na wniosek stron, gdyż ww. decyzja Starosty nie jest decyzją ostateczną. Po rozpoznaniu zażalenia na tak wydane postanowienie, Wojewoda postanowieniem z 20 września 2022 r. uchylił skarżone postanowienie Starosty z 18 lipca 2022 r. W uzasadnieniu Wojewoda uznał, że złożony wniosek o wznowienie postępowania należy traktować jako odwołanie. Natomiast w związku z tym, że przed Wojewodą prowadzone jest postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty z 16 maja 2022 r., pismo Ż. A. i J. B. z 15 czerwca 2022 r. zostało dołączone do akt tego postępowania odwoławczego i rozpoznane jako odwołanie od decyzji Starosty. Decyzją z 18 października 2022 r. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że prawo wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Organ odwoławczy zobowiązany był zatem do zbadania, czy odwołania zostały wniesione przez uprawniony podmiot, tj. stronę postępowania, jednostkę mającą legitymację do złożenia takiego środka. Jeśli bowiem organ dojdzie do przekonania, że odwołanie nie zostało wniesione przez uprawniony podmiot (stronę), winien postępowanie odwoławcze umorzyć (por. uchwała NSA z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ON SA 1999, nr 4, poz. 119), wobec prawnej bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest (przy braku innych odwołań, pochodzących od osób uprawnionych) uzyskanie przez decyzję organu pierwszej instancji przymiotu decyzji ostatecznej, o jakiej mowa w art. 16 § 1 K.p.a. Wojewoda wyjaśnił, że ustalenie stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę następuje w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będący normą szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a., a zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stroną postępowania jest zatem osoba, której nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i która posiada interes prawny lub obowiązek do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym jako strona tego postępowania. Przez obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlane, należy natomiast rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W dalszej kolejności Wojewoda wyjaśnił, że w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), która, z dniem 19 września 2020 r. wprowadziła nową definicję pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, autorzy nowelizacji doprecyzowali, że obszarem oddziaływania obiektu będzie "obszar, w stosunku, do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy" (rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121). Nadto Wojewoda wskazał, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (zob. wyrok NSA z 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06). Oznacza to, że w procedurze prowadzącej do udzielenia pozwolenia na budowę, właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zabudową tej działki nie zostaną wprowadzone. Zamiarem inwestycyjnym jest budowa budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą. Inwestycja realizowana ma być na działkach nr [...] i [...]. Zdaniem Wojewody, odwołujący nie zostali przez Starostę uznani za strony postępowania, niemniej w ich opinii status strony im się należy, bowiem posiadają nieruchomości leżące w strefie oddziaływania inwestycji. Wojewoda wyliczył przy tym, że nieruchomości gruntowe obejmujące: działkę nr [...] obręb [...], należącą do J. J. i P. J., działkę nr [...] obręb [...], należącą do J. L. i K. C. oraz działkę nr [...] obręb [...], należącą do E. F., zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Natomiast nieruchomość obejmująca działki nr [...] oraz [...] obr. [...] należące do A. W. i R. W., zabudowana są budynkiem, w którym zgodnie z informacją podaną przez skarżących prowadzone jest przedszkole niepubliczne. Nieruchomości te nie graniczą bezpośrednio z terenem, na którym zaplanowano budowę spornego budynku, bowiem od terenu tego dzieli je pas drogowy gminnej drogi publicznej - ul. [...]. Odległość znajdujących się na nich budynków od projektowanych zabudowań wynosi około 35 m i więcej, natomiast odległość pomiędzy granicą ewidencyjną działki nr [...] a granicami działek skarżących wynosi około 12 m i więcej. Wojewoda zauważył, że działka nr [...], należąca do Ż. A. i J. B., jest obecnie niezabudowana. Leży po północnej stronie ulicy [...] i podobnie jak nieruchomości należące do pozostałych skarżących nie graniczy bezpośrednio z działkami, na których wznoszony ma być budynek handlowo-usługowy. Pomiędzy objętymi inwestycją działkami nr [...] i [...] a działką [...] znajduje się pas drogi wewnętrznej. Działka nr [...], na której ta droga jest zlokalizowana, stanowi własność prywatną kilku współwłaścicieli, niemniej ani właściciele działki nr [...] ani pozostali skarżący nie posiadają w niej swoich udziałów. Odległość pomiędzy projektowaną zabudową a działką nr [...] wynosi ok. 14 m, natomiast odległość pomiędzy działką [...] (inwestycyjna) a działką [...] jest to odległość odpowiadająca szerokości drogi wewnętrznej i wynosi 10 m. Wojewoda uznał, że sam brak bezpośredniego sąsiedztwa pomiędzy nieruchomością inwestycyjną a działką należącą do innego podmiotu nie wyklucza uznania tego podmiotu za stronę w postępowaniu dotyczącym udzielenia na budowę. Niemniej, zdaniem Wojewody, brak istnienia indywidualnego interesu prawnego tego podmiotu powoduje, iż za stronę uznany on być nie może. Przymiot strony nie zależy od faktycznego zainteresowania sprawą, ale od interesu prawnego (prawo do postępowania), który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego. Aby interes ten stanowił podstawę przyznania określonemu podmiotowi przymiotu strony, musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem administracyjnym. W jednolicie przyjętym - tak orzecznictwie, jak i doktrynie - oprócz powyższego katalogu przesłanek wymienia się również obiektywną sprawdzalność istnienia interesu prawnego, wspartą okolicznościami faktycznymi. Przyjmuje się również, że interes prawny musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej tego podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę (zob. wyrok NSA z 10 marca 1989 r., IV SA 1254/88). Tym samym wyłącznie interes oparty na prawie chroniony jest przez prawo. Dodatkowo w postępowaniu, jak niniejsze interes ten musi być związany z ograniczeniami zabudowy terenu, należącego do podmiotu, który o przymiot strony się ubiega. Istnienia takiego interesu w przypadku osób wnoszących odwołanie nie dostrzegł Wojewoda, badając obszar oddziaływania projektowanej inwestycji. Nie wykazały go również odwołujący. Projektowana inwestycja nie powoduje żadnych ograniczeń w zabudowaniu nieruchomości znajdujących po południowej stronie ul. [...], w tym w zabudowie działek nr [...], [...], [...], [...]4 i [...], na których położone są budynki należące do odwołujących się, jak również wprowadzi żadnych ograniczeń w tym zakresie w stosunku do niezabudowanej działki nr [...] leżącej po wschodniej stronie drogi wewnętrznej. Wojewoda wskazał, że skoro przedmiotem inwestycji jest budowa budynku handlowo - usługowego podstawę do określenia obszaru oddziaływania stanowić będą przepisy techniczno- budowlane regulujące kwestie wznoszenia i sytuowania budynków, czyli przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225). Mając powyższe na uwadze Wojewoda ustalił, że nie zostały wprowadzone żadne ograniczenia w ujęciu przepisów § 12 ust. 1, § 13 i § 60 ww. rozporządzenia odnoszących się do możliwości lokalizowania budynków względem działek sąsiednich oraz zacieniania i przesłaniania, jako że nieruchomości i zabudowania należące do skarżących od projektowanej zabudowy kubaturowej oddzielone są pasem drogi, wysokość projektowanej zabudowy jest mniejsza niż jej odległość do granic działek należących do skarżących, natomiast usytuowanie względem stron świata powoduje, że projektowana zabudowa pozostaje bez wpływu na stopień nasłonecznienia pomieszczeń w budynkach, które mogą powstać na działkach skarżących (jak również w istniejących już budynkach). Z uwagi na omówione już powyżej odległości pomiędzy zabudową projektowaną a nieruchomościami należącymi do skarżących inwestycja nie wprowadzi żadnych ograniczeń w zabudowie działek należących do skarżących w ujęciu § 271-273 ww. rozporządzenia, tj. w zakresie dotyczącym usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, czy też § 19 ust. 1 ww. rozporządzenia, dotyczącego sytuowania miejsc postojowych od granicy działki i okien pomieszczeń. Jednocześnie zauważyć należy, że zgodnie z § 19 ust 7 rozporządzenia zachowanie odległości odnoszących się do sytuowania miejsc postojowych względem działek sąsiednich, o których mowa w ust 2 tego paragrafu, nie jest wymagane, gdy sąsiednią działką jest działką drogową, a z taką sytuacją mamy do czynienia w omawianej sprawie, W końcu Wojewoda zauważył, że usytuowanie miejsca gromadzenia odpadów w północno-zachodniej zachodniej części działki nr [...] w odległości 6,58 m od działki drogowej nr [...] w żaden sposób nie może wpływać na interes prawny skarżących, a zatem również przepis § 23 rozporządzenia nie może stanowić przepisu, na który mogliby się powołać chcąc dowieść istnienia tego interesu. Z dokumentacji projektowej spornej inwestycji wynika ponadto, że realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie pozbawi nieruchomości skarżącej dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Dostawy mediów odbywać się będą na warunkach gestorów sieci, a sposób ich realizacji oraz szczegóły umów zawartych pomiędzy dostawcami mediów, a inwestorem, nie mogą stanowić podstawy dla skarżących do wywodzenia interesu prawnego w stosunku do projektowanej inwestycji. Dalej wskazano, że na wysokości granicy z działkami należącymi do skarżących nie są planowane żadne roboty, które groziłyby zalaniem działki wodami opadowymi bądź roztopowymi, jako że system zagospodarowania wód opadowych dla projektowanej inwestycji został zaprojektowany jako system zamknięty z docelowym odprowadzeniem wód deszczowych do zbiorników retencyjnych znajdującymi się na terenie projektowanego zainwestowania. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że obsługa komunikacyjna posesji, na której zaprojektowana jest inwestycja, uzyskała uzgodnienie zarządcy drogi (uzgodnienie projektu zjazdu wydane przez Wójta Gminy Pruszcz Gdański z 7 marca 2022 r., znajdujące się na str. 119-130 projektu oraz decyzję Wójta Gminy Pruszcz Gdański z 26 sierpnia 2021 r., zezwalającą na przebudowę zjazdu z drogi gminnej i określająca miejsce jego lokalizacji, znajdująca się na str. 131-133 projektu). Zwiększony ruch samochodowy, wynikający na analizowanym terenie z realizacji nowych budynków, nie może być utożsamiany z ograniczeniem możliwości zabudowania nieruchomości sąsiednich w sposób zgodny z przepisami. Nie może być zatem przesłanką, z której strona mogłaby wywodzić swój interes prawny. Inwestycja nie pozbawia nikogo, w tym właścicieli posesji usytuowanej przy ul. [...], dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie okoliczność wynikająca z faktu, że nieruchomości znajdujące się otoczeniu inwestycji zostały zabudowane czy nabyte wcześniej, nie daje ich właścicielom żadnych dodatkowych uprawnień w korzystaniu z terenów publicznych, w szczególności z drogi o publicznym statusie. Za okoliczności, które powodowałyby ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości, o jakich mowa w odwołaniu w związku ze sporną inwestycją nie można uznać obaw spowodowanych zwiększoną emisją hałasu. Zagrożenie przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu emitowanego do środowiska jest tylko hipotetyczne i nie może stanowić o istnieniu interesu prawnego podmiotów ubiegających się o status strony w postępowaniu. Nadto w przypadku wystąpienia w przyszłości ewentualnych ponadnormatywnych uciążliwości związanych z nadmiernym hałasem istnieje możliwość domagania się podjęcia działań przez właściwe organy w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy - Prawo ochrony środowiska. Ochrona taka może być udzielona w przypadku realnego, a nie potencjalnego zagrożenia ponadnormatywną emisją hałasu czy ponadnormatywną emisją zanieczyszczeń. W przypadku, gdyby doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących różnego rodzaju oddziaływaniami na ich nieruchomości mogą oni domagać także ich zaprzestania w drodze powództwa przed sądem powszechnym opartym na przepisach prawa cywilnego (art. 222 § 2 K.c. w związku z art. 144 K.c.). Okoliczności takie nie mogą być natomiast brane pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym nie mogą uzasadniać przyznania statusu strony w postępowaniu osobom, wnoszącym odwołanie, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Przepisów prawa cywilnego dotyczących ochrony prawa własności można wywodzić przymiot strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, tylko wówczas, gdy wykonywanie prawa własności jest zagrożone poprzez ograniczenia w zabudowie nieruchomości w prawnie dozwolony sposób, (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., II OSK 3753/18). Ponadto podczas rozpatrywania sprawy nie można opierać się na przypuszczeniach, a więc stanach hipotetycznych, bez konkretnego powiązania normy prawnej z możliwością jej wpływu na zagospodarowanie działki sąsiedniej. Źródłem interesu prawnego skarżących nie może być również ewentualna niezgodność spornego przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego. Tego typu uchybienie, jeśli nawet miałoby miejsce, w żadnym stopniu nie ograniczałoby strony skarżącej w możliwości zagospodarowania należących do nich nieruchomości. Wojewoda wyjaśnił, że w 2015 r. do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzono przepisy dotyczące obiektów handlowych o dużej powierzchni, nie używając jednak wcześniej stosowanego pojęcia "wielkopowierzchniowy obiekt handlowy". Zgodnie z nimi, jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, obszary, na których mogą być one sytuowane określa studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Lokalizacja takich obiektów może nastąpić wyłącznie na podstawie planu miejscowego. Plan miejscowy przewidujący lokalizację takiego obiektu sporządza się dla terenu położonego na obszarze obejmującym co najmniej obszar, na którym powinny nastąpić zmiany w strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w wyniku jego realizacji. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański - część wyżynna zatwierdzony uchwałą Gminy Pruszcz Gdański z dnia 10 sierpnia 2005 r. został uchwalony przez Radę Gminy Pruszcz Gdański, przed wprowadzeniem do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przywołanych przepisów o obiektach handlowych. Niemniej powierzchnia sprzedaży projektowanego budynku wynosi 400 m2, tj. wielokrotnie mniej, niż wymieniona w ustawie powierzchnia 2000 m2, dla której narzucony został rygor wyznaczania lokalizacji w aktach pianistycznych. Z powyższych powodów uznać należy, że lokalizacja obiektu jak projektowany w strefie oznaczonej w miejscowym planie jako MU, gdzie przewidziano zabudowę mieszkaniowo - usługową oraz gdzie nie wprowadzono obowiązku realizacji funkcji mieszkaniowej wraz z funkcją usługową, a zatem gdzie funkcja usługowa może zostać wprowadzona samodzielnie, jeśli tylko projektowany rodzaj usługi nie został miejscowym planem wykluczony (a projektowany budynek handlowo-usługowy nie wpisuje się w katalog wykluczeń wymienionych w § 68 ust 2 i 7 uchwały), spełnia założenia funkcyjne przewidziane dla tej strefy. Dlatego też i z tego powodu, przywołane przez skarżących przepisy planu miejscowego nie mają zastosowania w wyznaczaniu strefy oddziaływania projektowanej inwestycji. Wojewoda wskazał, że powołana w odwołaniu ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi również nie może mieć zastosowania w sprawie jako źródło interesu odwołujących. Ustawa ta określa owiązki organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania, przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych zakładów pracy. Na podstawie przepisów tej ustawy władze samorządowe wydają mi.in decyzje o przyznaniu koncesji na sprzedaż alkoholu. Przepisy te nie mają zastosowania w sprawach dotyczących budownictwa, przez co nie mogą być podstawą do ustalania posiadania przez dany podmiot interesu prawnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda nie stwierdził zatem, aby planowana inwestycja ograniczała, w świetle obowiązujących przepisów prawa, możliwości zabudowy nieruchomości, których skarżących są właścicielami. Innymi słowy sporna decyzja nie kształtuje sfery praw i obowiązków skarżących, nie są więc oni stronami postępowania dotyczącego powyższego rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję Wojewody wnieśli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. C., J. L., Ż. A. i J. B.. W odpowiedzi na ww. skargę Wojewoda Pomorskie wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 4 października 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 1109/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 18 października 2022 r., w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej jako Prawo budowlane) stanowi, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Zdaniem Wojewody, w kontekście brzmienia tych przepisów, odwołujący się nie wykazali się interesem prawnym, wynikającym z oddziaływania planowanej inwestycji na ich sytuację prawną. W szczególności na gruncie niniejszej sprawy, interes prawny nie wynika z przysługującego skarżącym tytułu własności nieruchomości gruntowych, obejmujących działkę nr [...] obręb [...], należącą do J. J. i P. J., działkę nr [...] obręb [...], należącą do J. L. i K. C. (zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi), a także nieruchomości obejmującej działki nr [...] oraz [...] obr. [...], należące do A. W. i R. W., zabudowane budynkiem, w którym zgodnie z informacją podaną przez skarżących prowadzone jest przedszkole niepubliczne. Zdaniem Sądu, Wojewoda słusznie wskazał, że nieruchomości te nie graniczą bezpośrednio z terenem, na którym zaplanowano budowę spornego budynku, bowiem od terenu tego dzieli je pas drogowy gminnej drogi publicznej - ul. [...]. Odległość znajdujących się na nich budynków od projektowanych zabudowań wynosi ok. 35 m i więcej, natomiast odległość pomiędzy granicą ewidencyjną działki nr [...] a granicami działek skarżących wynosi ok. 12 m i więcej. Interes prawny nie wynika także z tytułu własności niezabudowanej działki nr [...], należącej do Ż. A. i J. B.. Zebrany w sprawie materiał nie wskazuje na takie oddziaływanie ze strony inwestycji realizowanej na działce nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] na wskazane wyżej nieruchomości. Jak słusznie podkreślił organ odwoławczy, projektowana inwestycja nie powoduje żadnych ograniczeń w zabudowaniu nieruchomości znajdujących po południowej stronie ul. [...], w tym w zabudowie działek nr [...], [...], [...], [...]4 i [...], na których położone są budynki należące do odwołujących się, jak również nie wprowadzi żadnych ograniczeń w tym zakresie w stosunku do niezabudowanej działki nr [...] leżącej po wschodniej stronie drogi wewnętrznej. Wojewoda wskazał również, że planowana inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zabudowie działek należących do skarżących w ujęciu § 271-273 rozporządzenia, tj. w zakresie dotyczącym usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, czy też § 19 ust. 1 rozporządzenia, dotyczącego sytuowania miejsc postojowych od granicy działki i okien pomieszczeń. Nadto z uwagi na § 19 ust. 7 rozporządzenia, zachowanie odległości odnoszących się do sytuowania miejsc postojowych względem działek sąsiednich, o których mowa w § 19 ust. 2, nie jest wymagane, gdyż sąsiednia działką jest działką drogową. Jak zauważył Wojewoda, także usytuowanie miejsca gromadzenia odpadów w północno-zachodniej zachodniej części działki nr [...] od działki drogowej nr [...] w żaden sposób nie może wpływać na interes prawny skarżących. Zdaniem Sądu, ma także rację Wojewoda, że realizacja inwestycji nie pozbawi nieruchomości skarżących dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do mediów, takich jak woda, ciepło, prąd, telekomunikacja. Nie są także planowane roboty, które groziłyby zalaniem działek skarżących, jako że system zagospodarowania wód opadowych dla projektowanej inwestycji został zaprojektowany jako system zamknięty z docelowym odprowadzeniem wód deszczowych do zbiorników retencyjnych znajdującymi się na terenie projektowanego zainwestowania. Sąd przychylił się do stanowiska Wojewody, że zwiększony ruch samochodowy, wynikający na analizowanym terenie z realizacji nowych budynków, nie może być utożsamiany z ograniczeniem możliwości zabudowania nieruchomości sąsiednich i nie ogranicza dostępu skarżących do tych dróg. W rezultacie nie stanowi to przesłanki, z której strona mogłaby wywodzić swój interes prawny. Inwestycja nie pozbawia skarżących dostępu do drogi publicznej. Sąd stwierdził, że: 1) obszar oddziaływania inwestycji zależy od indywidualnych cech i parametrów projektowanej inwestycji, a także granic i zagospodarowania nieruchomości w jej otoczeniu; 2) może on być ograniczony do działki, na której realizowana jest inwestycja, ale w zależności od ww. indywidualnych cech i parametrów inwestycji – może również obejmować działki położone w bezpośrednim lub dalszym sąsiedztwie; 3) ustalenie obszaru oddziaływania obiektu wymaga zidentyfikowania przepisów odrębnych, które wprowadzają potencjalne ograniczenia w zabudowie terenu, tj. wszystkie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które wprowadzają ograniczenia w zabudowie danego terenu, w tym w szczególności przepisy techniczno-budowlane, przepisy regulujące kwestie związane z ochroną środowiska, ochroną zbytków, ochroną przeciwpożarową, drogami publicznymi, a także przepisy regulujące sposób projektowania określonych rodzajów inwestycji budowlanych. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie wskazuje się, że obszar oddziaływania obiektu nie ogranicza się do obszaru, w którym następuje przekroczenie norm lub naruszenie zakazów wskazanych w przepisach odrębnych. W konsekwencji, podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego powinny być stronami postępowania, jeżeli powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu inwestycji na ich nieruchomość, nawet jeżeli oddziaływanie jest dopuszczalne według przepisów odrębnych (por. D. Sypniewski [w:] R. Godlewski, M. Goss, J. Góralski, W. Ł. Gunia, D. Sypniewski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2022, art. 28). Niemniej jednak, oddziaływanie zamierzenia inwestycyjnego na inną nieruchomość musi być rzeczywiste i wynikać niezbicie wprost z przyjętych rozwiązań w projekcie, wskazujących na tego rodzaju oddziaływanie na tą nieruchomość, związane z zabudową terenu na nieruchomości sąsiedniej. W ocenie Sądu, powołane w skardze okoliczności nie wskazują na takiego rodzaju oddziaływanie, co słusznie ustalił i ocenił organ odwoławczy. Co więcej, wykładnia zastosowana przez organ odwoławczy uwzględnia intencje ustawodawcy, towarzyszące nadaniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jego aktualnego brzmienia, wprowadzonego na podstawie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471). Z uzasadnienia projektu tej ustawy w odniesieniu do zmiany wynikającej z "nowego" brzmienia art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (wersja dostępna na stronie: https://www.sejm.gov.pl/sejm9.nsf/druk.xsp?nr=121) wynika, że spowodowana ona jest koniecznością zawężenia tego pojęcia wobec dotychczasowego, zbyt szerokiego rozumienia zakresu oddziaływań, wynikających z zagospodarowania terenu. Z obecnego brzmienia przepisu wynika zatem, że w zakres ograniczeń zagospodarowania terenu wchodzą wyłącznie te, które wynikają z jego zabudowy. Jak wynika z uzasadnienia projektu, "Ograniczenia w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Innymi słowy obszar oddziaływania budowanego obiektu budowlanego będzie to obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy (a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości)". Jak słusznie zatem wskazał Wojewoda interes prawny w niniejszym postępowaniu nie może być wywodzony z hipotetycznej możliwości wystąpienia w przyszłości przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu emitowanego do środowiska, czy z możliwości zwiększonego natężenia ruchu drogowego w związku z realizacją inwestycji. Podobnie, tylko hipotetyczne jest stanowisko skarżących o zmniejszeniu wartości ich nieruchomości w związku z inwestycją. Nie budzi również wątpliwości Sądu prawidłowość stanowiska Wojewody odnośnie do braku naruszenia przepisów powołanego wyżej planu miejscowego oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych rozwiązaniami przewidzianymi w projekcie budowlanym. Nie jest przy tym zasadne stanowisko zawarte w skardze, dotyczące naruszenia przepisów obowiązującego planu miejscowego, w tym § 48, 68 i 69 obowiązującego planu miejscowego czy stwierdzeń, że tak duża inwestycja będzie wpływała na środowisko oraz zarzutów z zakresie możliwości spełnienia warunku dotyczącego liczby miejsc postojowych na jeden budynek mieszkalno-usługowy. Wskazane okoliczności dotyczą bowiem zgodności bądź nie – inwestycji z przepisami prawa miejscowego, nie kreują natomiast czyjegokolwiek interesu prawnego. W ocenie Sądu, w konsekwencji należało uznać, że Wojewoda w sposób prawidłowy zastosował art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie naruszając w związku z tym procesem przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną wnieśli Ż. A. i J. B. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 i 2 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w sytuacji, gdy skarżona decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 18 października 2022 roku, nr Wl- 1.7840.3.153.2022.IG została wydana z naruszeniem przepisu postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji (umarzającej, wydaną przez organ II instancji w sprawie niezakończonej dla skarżących kasacyjnie decyzją organu I instancji) z rażącym naruszeniem przepisów postępowania (tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.); 2. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności i zaniechanie uchylenia wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt K.p.a. decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 18 października 2022 r.,. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie niezakończonej jeszcze decyzją organu I instancji, dla skarżących kasacyjnie; 3. art. 145 § 1 ust. 2 P.p.s.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności i zaniechanie uchylenia wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w sytuacji naruszenia przez organ podstawowej zasady dwuinstancyjności postępowania i pozbawienia strony skarżącej kasacyjnie prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji; 4. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c, P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku i nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której skarżona decyzja organu administracji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego, dowolne poczynienie ustaleń w zaskarżonym wyroku dokonane z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów bez uwzględnienia wskazań doświadczenia życiowego, nadto sprzeczność ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegająca na przyjęciu, że: ─ planowana inwestycja nie oddziałuje bezpośrednio na nieruchomość skarżących kasacyjnie, ─ nieruchomość skarżących kasacyjnie leży po północnej stronie ulicy [...], ─ nieruchomość skarżących kasacyjnie nie graniczy bezpośrednio z działkami na których prowadzona była inwestycja, ─ szerokość drogi wewnętrznej wynosi 10 metrów; 5. art. 141 § 4 Pp.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przez Sąd I instancji motywów i przesłanek wydania orzeczenia w sprawie i stwierdzenia, że planowana inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość Skarżących kasacyjnie; 6. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 18 października 2022 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy skarżący kasacyjnie zostali pozbawieni prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych przez organ pierwszej instancji; 7. art. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że immisje pośrednie oraz immisje świetlne neonów "[...]", nie stanowią podstawy do przyznania skarżącym kasacyjnie prawa strony w postępowaniu i odmówienie skarżącym kasacyjnie prawa strony w postępowaniu; 8. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP, poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że Wojewoda nie naruszył podstawowej zasady dwuinstancyjności postępowania, która gwarantować powinna stronie skarżącej kasacyjnie prawo domagania się dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administrujące, a ranga tej zasady brzmi "każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji"; 9. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez błędną jego wykładnię i uznanie, że Wojewoda Pomorski prawidłowo wyznaczył krąg stron postępowania i wydał pozwolenie na budowę inwestycji, pomimo że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawy do przyjęcia, że należąca do skarżących kasacyjnie nieruchomość, tj. działka nr [...] obręb ewidencyjny [...], jednostka ewidencyjna P., która graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, znajduje się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia, inwestora D. S.A. - budowy budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą przez którą rozumie się: układ komunikacji wewnętrznej, miejsca parkingowe, zadaszenie, budowę zewnętrznych instalacji: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej oraz kanalizacji deszczowej wraz z zespołem zbiorników retencyjno-odparowujących, a także sieci kanalizacji sanitarnej oraz budowę wewnętrznej linii zasilającej i instalacji oświetlenia zewnętrznego jak także budowę fragmentu drogi wewnętrznej wraz z przebudową zjazdu publicznego z drogi gminnej w miejscowości [...], gm. P., przebieg inwestycji: dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb ewidencyjny [...], jednostka ewidencyjna P.; 10. art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 5 i 68 ust. 4 i 5 Uchwały NrXXXII/178/2005 Rady Gminy Pruszcz Gdański z dnia 10 sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański - część wyżynna (dalej: "MPZP"), będącego aktem prawa miejscowego poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że Wojewoda Pomorski: ─ nie musiał stosować zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ─ że przedmiotowe przepisy nie mają zastosowania w wyznaczaniu strefy odziaływania projektowanej inwestycji-sklepu "[...]", ─ a także że powierzchnia handlowa 400 m2 marketu spożywczego "[...]" wypełnia przesłanki funkcji mieszkalno-usługowej (MU) w MPZP. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. bowiem skarżący kasacyjnie zrzekli się przeprowadzenia rozprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Ż. A. i J. B. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku ma stwierdzenie, czy organ odwoławczy zasadnie nie uznał skarżących kasacyjnie za osoby, którym przysługuje status strony postępowania. W ocenie NSA, zarówno organ odwoławczy oraz Sąd I instancji zasadnie uznały, że kwestię posiadania przez skarżącą przymiotu strony postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę należy rozstrzygnąć w oparciu o kryteria wynikające z art. 28 ust. 2 w zw. z art. art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z treścią ww. przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Organ administracji w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę ma tym samym obowiązek ustalić, czy: a. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpił właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, oraz b. czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w zabudowie terenu. Ograniczenia w zabudowie muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa i organ administracji bądź też podmiot, który twierdzi, że powinien być stroną postępowania powinien taki przepis wskazać. Przykładem przepisów prawa, które mogą być uznane za podstawę ustalenia, że danej osobie przysługuje status strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę jest rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. 2014 r. poz. 1853 t.j.). Z § 136 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że dla rurociągów przesyłowych dalekosiężnych ustala się strefy bezpieczeństwa, których środek stanowi oś rurociągu. Z kolei z § 137 ust. 2 wynika, że wewnątrz strefy bezpieczeństwa niedopuszczalne jest wznoszenie budowli, urządzanie stałych składów i magazynów oraz zalesianie. Właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która znalazłaby się w strefie bezpieczeństwa rurociągu byłby ograniczony w swoich prawach do zagospodarowania swojej działki, gdyż nie mógłby zrealizować na niej budowli. W rozpoznawanej sprawie zasadnie uznano, że w związku z planowaną inwestycją żaden przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w możliwości zabudowy należących do skarżących kasacyjnie nieruchomości. W konsekwencji zasadnie organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze. Immisje mogą stanowić podstawę uznania właściciela nieruchomości na którą one wpływają, jeżeli w związku z ich występowaniem przepis prawa wprowadza ograniczenia w możliwości zabudowy tych nieruchomości. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Za niezasadny uznać należy zarzut, że organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w sprawie niezakończonej dla skarżących kasacyjnie decyzją organu I instancji oraz że decyzja organu II instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa i naruszała zasadę dwuinstancyjności. Umorzenie postępowania odwoławczego jest przewidzianym prawem rozstrzygnięciem, które organ odwoławczy może wydać (art. 138 § 3 K.p.a.). Nie można czynić organowi administracji zarzutu, że skorzystał z przysługującego mu uprawnienia w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego. Okoliczność, że organ I instancji uznał skarżących kasacyjnie za strony postępowania nie oznacza, że organ odwoławczy jest tym faktem związany. Wręcz przeciwnie. Organ odwoławczy na etapie postępowania odwoławczego ma obowiązek badania, czy odwołanie wniesione zostało przez strony postępowania. Jeśli organ ten stwierdzi, że w odwołujący się zostali w pierwszej instancji błędnie uznani za strony postępowania, to ma obowiązek postępowanie odwoławcze umorzyć albowiem odwołanie może wnieść tylko strona postępowania. Rozstrzygnięcie takie nie narusza prawa, a konsekwencji brak jest też podstaw do przyjęcia, że narusza ono prawo w sposób rażący. Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego może być wydana w przypadku, gdy decyzja organu I instancji nie jest jeszcze ostateczna. Umarzając postępowanie odwoławcze organ II instancji nie dokonuje kontroli prawidłowości decyzji wydanej przez organ I instancji i nie bada zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów tylko stwierdza, że nie może być prowadzone postępowanie odwoławcze z tego powodu, że odwołanie nie zostało wniesione przez stronę postępowania. Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego nie wynika obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do zarzutów skargi. Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Może to w praktyce oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów nawet jeśli są one oczywiście niezasadne lub niezwiązane ze sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 P.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.