II OSK 632/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Op 497/21 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 sierpnia 2021 r. nr 218/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonywanych robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. K. na rzecz S. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Op 497/21, po rozpoznaniu skargi S.K. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (WINB) z dnia 5 sierpnia 2021 r., nr 218/2021, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonywanych robót budowlanych: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (PINB) z dnia 23 czerwca 2021 r., nr 63/21; 2) uchylił postanowienie PINB z dnia 16 kwietnia 2021 r., nr 47/21 oraz postanowienie WINB z dnia 29 czerwca 2021 r., nr 185/2021; 3) zasądził od WINB na rzecz skarżącej S.K. kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WINB powyższą decyzją z dnia 5 sierpnia 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, zwana dalej: "k.p.a.") i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 23 czerwca 2021 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonywanych w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 18 lipca 2016 r., nr 409/19 (udzielającą pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę, przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórkę budynku gospodarczego), przy ul. [...] w O. (dz. nr [...] k.m. 3, obręb [...]). Natomiast postanowieniem z dnia 29 czerwca 2021 r. WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 4 Pr.bud., umorzył postępowanie zażaleniowe od postanowienia PINB z dnia 16 kwietnia 2021 r. (wstrzymującego roboty budowlane przy rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego - jako wykonane z naruszeniem przepisów prawa w zakresie: a) wykonania przydomowego tarasu naziemnego, b) zwiększenia maksymalnego kąta nachylenia podjazdu do garażu, c) zmiany zagospodarowania działki, d) zmniejszenia powierzchni biologicznie czynnej, e) rozebrania ściany w granicy z działką nr [...] k.m. 3 obręb [...], a następnie wybudowaniu nowej ściany oddzielenia p.poż. wraz z fundamentami). WINB podejmując swoje rozstrzygnięcia wskazał na utratę ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i niedopuszczalność wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 Pr.bud. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A.K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie: 1. przepisu prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 7 Pr.bud. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że ma on zastosowanie do przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., w sytuacji gdy roboty budowlane nie są prowadzone; 2. przepisu postępowania, tj. art. 7 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są w stanie skutecznie podważyć stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dla przypomnienia, Sąd Wojewódzki, uchylając akty organów nadzoru budowlanego, zakwestionował zasadność wstrzymania robót budowlanych. Wskazał, że na okoliczność zrealizowania robót w całości zwrócił uwagę organ odwoławczy kontrolując w ramach instancyjnego toku administracyjnego postanowienie pierwszoinstancyjne z dnia 31 lipca 2020 r., nr 75/20, wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud., zobowiązujące inwestorów do powstrzymania się od prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wykonanych z naruszeniem przepisów prawa. Organ odwoławczy jednoznacznie wskazał, że spóźnione było nałożenie na inwestorów obowiązku wstrzymania robót, które de facto nie były prowadzone w chwili wydania zaskarżonego postanowienia. Sąd przyznał rację stronie skarżącej, że skoro WINB postanowieniem z dnia 23 września 2020 r., stwierdził, iż nie ma podstaw do wstrzymania robót, to niedopuszczalnym było, przy niezmienionym stanie prawnym i faktycznym, ponowne ich wstrzymanie przez organ pierwszoinstancyjny. Sąd wyjaśnił, że wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Pr.bud. może mieć miejsce jedynie, w sytuacji gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast kiedy roboty te zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia, przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona) i aktualnie nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 ustawy, który stanowi, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Sąd podkreślił, że w ramach postępowania naprawczego organy nadzoru budowlanego uprawnione są do zastosowania środków o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.bud., celem doprowadzenia samowolnie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wskazał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ powiatowy - mając na uwadze przede wszystkim wyrok WSA w Opolu z dnia 7 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 21/20 oraz wyrok NSA z dnia 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 175/21, mocą którego uchylono wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2271/19 oraz zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 sierpnia 2019 r., znak: DOA.7110.245.2019.AKW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - winien zbadać wykonane roboty pod kątem zgodności z pozwoleniem na budowę i przepisami budowlanymi szeroko rozumianymi. Wbrew zapatrywaniu skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 51 ust. 7 Pr.bud. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. Analizując merytoryczną treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku próżno jest doszukać się odniesienia do art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. i konieczności nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zmiennego. Rozważania skarżącego kasacyjnie o "słuszności niewpisania przez Ustawodawcę przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 w procedurze art. 51 ust. 7", a także, że konieczne było "ustalenie przez organy nadzoru budowlanego stanu zaawansowania całej budowy, wstrzymanie realizacji robót budowlanych, nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, wyegzekwowanie od organu AAB niezwłocznego uchylenia pierwotnego pozwolenia na budowę, zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót", pozostają w oderwaniu od stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji i dokonanej oceny wydanych przez organy nadzoru budowlanego aktów administracyjnych. Tym samym podniesione w środku zaskarżenia zarzuty okazały się chybione. Na marginesie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne wspomnieć, że tutejszy Sąd w wyroku z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1806/22, wyraził pogląd, że istnieje możliwość zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. wobec ukończonych robót budowlanych zrealizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym lub ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.