II OSK 629/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Włodzimierz Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 949/24 w sprawie ze skargi P.z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 25 kwietnia 2024 r., znak: WI-I.7840.25.2.2024.AŁ w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 3 października 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 949/24, oddalił skargę P.z siedzibą w K., dalej także: "strona skarżąca", na postanowienie Wojewody Małopolskiego, dalej także: Wojewoda", "organ odwoławczy", z dnia 25 kwietnia 2024 r., znak: WI-I.7840.25.2.2024.AŁ, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: 1) art. 141 § 4 oraz 3 § 1, 174 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) w związku z art. 28 ust 3, 28 ust 4 ustawy prawo budowlane w związku z art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie w wyroku, iż rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071) a w szczególności § 3 spełniało wymogi obowiązujących przepisów prawa w sytuacji, w której z uzasadnienia w/w aktu prawnego wynika, iż nie dokonano jakiejkolwiek analizy możliwego wpływu przedsięwzięcia na środowisko, nie uwzględniono przesłanek, o których mowa w art. z art. 60 w powiązaniu z art. 63 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ponadto nawet nie zdefiniowano pojęcia środowisko, którym się posłużono, 2) art. 4 ust 1 w związku z art. 2, 7, 87 ust 1 Konstytucji RP w związku z § 1 pkt 1 lit b, § 1 pkt 2 lit b, § 3, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071) w związku z art. 60 w powiązaniu z art. 63 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie, iż przepisy rozporządzenia, o którym mowa powyżej nie odnosiły się w istocie do środowiska oraz nie uwzględniały ustawowych wymogów, o których mowa w ustawie, wskazując jednocześnie, że powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca zniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, 2) zasądzenie na rzecz strony skarżącej od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych w tym zastępstwa procesowego. 3) rozpoznanie skargi na posiedzeniu. W piśmie z 3 stycznia 2025 r. strona skarżąca doprecyzowała, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Jednocześnie w piśmie z 23 sierpnia 2025 r. sformułowała wniosek o: 1) zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy § 1 pkt 1 lit b. § 1 pkt 2 lit. b, § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Poz. 1071) są zgodne z art. 2, art. 5, art. 68 ust. 4, art. 74 ust. 1-2 Konstytucji RP oraz z art. 191 ust. 1 tiretami 1-3 i ust. 2 akapitem 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, 2) zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia pytania prawnego przez Trybunał Konstytucyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej także "P.p.s.a.". Strona skarżąca, która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Przed analizą podstaw kasacji konieczne jest spostrzeżenie, że zostały one sformułowane wadliwie. Z art. 176 § 1 pkt 2 oraz art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. wynika, że obowiązkiem wnoszącego kasację jest określenie podstawy kasacji: naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W odniesieniu do podstawy materialnej należy także określić rodzaj naruszenia: błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Wnoszący kasację nie określił podstawy kasacyjnej w sposób wymagany przepisami art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zauważyć trzeba, że w opisie naruszenia pierwszej podstawy kasacji skarżący powołał art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Pośrednio zatem określił zarzut jako procesowy. Natomiast w opisie naruszenia zarzutu nr 2 przywołał art. 174 pkt 1 P.p.sa. co pośrednio wskazuje na materialną podstawę kasacji, przy czym nie wskazał rodzaju naruszenia. Z uwagi na treść opisu naruszenia oraz uzasadnienie podstaw kasacyjnych możliwe jest jednak merytoryczne zweryfikowanie zarzutów, w zakresie w jakim zarzuty te zostały dostatecznie jasno sprecyzowane. Od razu dodać trzeba, że zastrzeżenie to jest konieczne w świetle treści obu podstaw kasacyjnych. Analizując pierwszy zarzut kasacyjny, należy najpierw zauważyć, pomijając błędy gramatyczne, że przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji nie było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071) a w szczególności § 3. Przedmiotem zaskarżenia było postanowienie o niedopuszczalności odwołania wydane na podstawie art. 134 K.p.a. Co prawda wnoszący kasację przywołuje art. 134 K.p.a., ale kontestując uzasadnienie zaskarżonego wyroku podnosi, że rozporządzenie nie jest zgodne z przepisami prawa, a następnie dodaje, że "z uzasadnienia w/w aktu prawnego wynika, iż nie dokonano jakiejkolwiek analizy możliwego wpływu przedsięwzięcia na środowisko, nie uwzględniono przesłanek, o których mowa w art. z art. 60 w powiązaniu z art. 63 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ponadto nawet nie zdefiniowano pojęcia środowisko, którym się posłużono". W analizowanej podstawie kasacji jako naruszony wskazany został w pierwszej kolejności przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 28 ust 3, 28 ust 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 134 K.p.a. Niezależnie zatem od tego, że opis naruszenia nie stanowi konkretyzacji tak określonego naruszenia, należy ocenić realizację dyspozycji tej normy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi więc szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II OSK 930/22). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a. Stan sprawy został przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony w zgodzie z art. 141 § 4 P.p.s.a.. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39). Uzasadnienie zawiera stanowisko Sądu pierwszej instancji co do stanu faktycznego, w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia art. 134 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682), art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.), a także przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071) . Powołując się na analizę przeprowadzoną w sprawie zakończonej wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1266/23, Sąd pierwszej instancji przyjął, że instalacji radiokomunikacyjnych, w tym instalowania anten sektorowych i anten radioliniowych nie zalicza się już do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co w świetle art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko prowadzi do wniosku, że inwestycja taka nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd pierwszej instancji zaakceptował w ten sposób wyjaśnienie podstawy prawnej zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewoda Małopolski stwierdził zaś, że uprawnienie organizacji społecznej (ekologicznej) do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na prawach strony ma charakter następczy - jest uwarunkowane prowadzeniem postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, czyli postępowania, w ramach którego przeprowadzona jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia (art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). W przypadku przedmiotowej inwestycji przeprowadzenie takiego postępowania nie jest obecnie wymagane. Wojewoda odnotował, że inwestor, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego, przedłożył oświadczenie, iż zaprojektowana instalacja radiokomunikacyjna nie spełnia warunków, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 60 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Wojewoda podkreślił, że 4 czerwca 2022 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2022.1071). Zdaniem Wojewody, z jego treści wynika, że instalacje radiokomunikacyjne emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz (do których zaliczają się instalacje objęte przedmiotowym wnioskiem o pozwolenie na budowę) nie wymagają w obecnym stanie prawnym w ogóle przeprowadzenia procedury oddziaływania na środowisko, a tym samym przedłożenia kwalifikacji przedsięwzięcia. Pamiętając nadto o tym, że w części faktycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył rozważania organu odwoławczego, w tym także dotyczące braku wymagania, w niniejszej sprawie, postępowania środowiskowego, będącego skutkiem zmiany rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, uznać należy, że Sąd zajął stanowisko w zakresie stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Zaskarżony wyrok poddaje się więc kontroli instancyjnej. W takiej sytuacji nie można mówić o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1271/19). Natomiast trafność merytorycznego stanowiska zajętego przez Sąd nie może być kwestionowana z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3116/19). Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 4 ust 1 w związku z art. 2, 7, 87 ust 1 Konstytucji RP w związku z § 1 pkt 1 lit b, § 1 pkt 2 lit b, § 3, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071) w związku z art. 60 w powiązaniu z art. 63 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie, iż przepisy rozporządzenia, o którym mowa powyżej nie odnosiły się w istocie do środowiska oraz nie uwzględniały ustawowych wymogów, o których mowa w ustawie. Zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029): Przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Według art. 60 tej ustawy, Rada Ministrów, uwzględniając możliwe oddziaływanie na środowisko przedsięwzięć oraz uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1, określi, w drodze rozporządzenia: 1) rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; 3) przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2. W ramach upoważnienia wynikającego z art. 60 Rada Ministrów była uprawniona do zmiany wprowadzonej przepisami § 1 pkt 1 lit. b oraz § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071). Nie ma podstaw do kwestionowania zgodności art. 60 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Natomiast przepisy § 1 pkt 1 lit. b oraz § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 60. Takie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza ponadto, że nie zachodzą przesłanki do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP, zawartego we wniosku wnoszącego kasację. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.