II OSK 628/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 184/22 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 184/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (zwanego dalej: WINB) z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...]. Poddaną kontroli Sadu I instancji decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. (zwanego dalej: PINB) z dnia [...] października 2021 r. nakazującą P.W. rozbiórkę ogrodzenia usytuowanego na terenie działki nr [...] (wzdłuż działki nr [...]) i nr [...] (wzdłuż działki nr [...]), obr. [...] w G. W skardze kasacyjnej P.W. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351; zwanej dalej: p.b.), poprzez błędną jego wykładnie i zastosowanie do robót objętych zgłoszeniem z 2011 r.; 2) art. 51 ust. 7 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie do robót budowlanych niezakończonych, a rozpoczętych na podstawie zgłoszenia i to dokonanego przed wyjściem uchwały w życie; 3) art. 37 ust. 5 p.b. poprzez przyjęcie, że zgłoszenie prac budowlanych z 2011 wygasło, mimo że przepis nie wskazuje granic ważności zgłoszenia dla zakończenia prac, a jedynie dla ich rozpoczęcia; 4) art. 107 § 1 pkt. 4, 6 k.p.a. art. 107 § k.p.a. poprzez sformułowanie osnowy decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego ponieważ organ wskazał w niej tylko przepisy proceduralne ponadto obowiązek został skierowany tylko do jednego z współwłaścicieli nieruchomości; 5) art. 51 ustęp 7 p.b. poprzez jego zastosowanie do robót budowlanych niezakończonych, a rozpoczętych na podstawie zgłoszenia do właściwego organu i to dokonanego przed wejściem uchwały w życie; 6) art. 64 ustęp 3 Konstytucji RP przez przyjęcie iż ograniczenie prawa własności może nastąpić uchwałą w sytuacji w której ustawodawca dopuścił tylko i wyłącznie taki wyjątek w drodze ustawy; 7) przepisów o postępowaniu polegające na dokonaniu przez WSA ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym w sprawie, poprzez: - przyjęcie, że prace instalacyjne płotu objęte zaskarżoną decyzją, stanowią samodzielny, niezwiązany funkcjonalnie z płotem częściowo postawionym w 2011 r.; - przyjęcie, że wniosek zgłoszenie z 2011 wskazywało numery działek, sprzeczne z obecnie dostawioną częścią płotu, ponieważ zgłoszenie nie wskazywało żadnych numerów działek; 8) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.p.a. poprzez nierozważenie całego materiału dowodowego, w tym materiału niezebranego przez organ, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez WSA, że przedmiotowy płot nie stanowi funkcjonalnej całości z płotem, który został rozpoczęty w 2012 r. na podstawie zgłoszenia z 2011 r. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji WINB i poprzedzającej ją decyzji PINB, ewentualne o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie od WINB zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że uzupełniony w 2021 r. płot stanowi funkcjonalną całość z płotem z 2012 r., ogradza jedną nieruchomość, chociaż składającą się z kilku działek. Płot nie może podlegać rozbiórce, bowiem stanowi kontynuację działań budowlanych rozpoczętych na mocy zgłoszenia prac budowlanych z 2011 r. Prace te zostały skutecznie objęte zgłoszeniem, zostały rozpoczęte w terminie 3 lat, a w 2021 r. były tylko kontynuowane. Sam fakt, że ciągłość płotu została naruszona przez budynek, który wypełnia w tym momencie funkcję odgrodzenia, nie narusza tej zasady. W dniu [...] września 2011 r. skarżący kasacyjnie zgłosił rozpoczęcie robót związanych z budową ogrodzenia między posesjami ul. S. [...] i ul. S. [...]. W 2012 r. został wykonany płot w części na działce nr [...]. Budowa płotu na dalszej części działki nr [...] i na działce nr [...] została ukończona w 2021 r. Pomiędzy płotem wybudowanym w 2012 r. a częścią wybudowaną w 2021 r. istnieje budynek gospodarczy sąsiadów. Ogrodzenie wybudowane w 2021 r. ma długość [...] m. W zgłoszeniu nie wymieniono numerów działek, a tylko adres ul. S. [...], natomiast sam fakt rozdzielenia jednego obiektu małej architektury czy obiektu budowlanego, nie czyni z niego automatycznie dwóch, oddzielnych. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, czy też współwłaściciela nieruchomości, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. W przypadku kiedy nieruchomość, na której zbudowano nielegalnie obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest współwłasnością kilku osób, nakaz rozbiórki tego obiektu powinien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli, a nie tylko do jednego z nich. W odpowiedzi na skargę T.T. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że część zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej skonstruowana została w sposób wadliwy. Co się tyczy zarzutów naruszenia przepisów postępowania (pkt 7), to wyjaśnić trzeba, że postawiony w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naruszony przez sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Wymóg ten jest spełniony gdy autor skargi kasacyjnej wskazuje konkretny przepis jaki został w jego ocenie naruszony, z podaniem numeru konkretnej jego jednostki redakcyjnej. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r. III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r. I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r. II OSK 2520/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Autor złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, nie wskazuje jednocześnie jakiegokolwiek przepisu, który miałby zostać naruszony. Jeśli natomiast chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. (pkt 8), to przepis ten nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż ma on charakter ogólny (blankietowy), wynikowy, stanowiący jedynie prawną podstawę orzeczenia sądu. Wskazanie tylko tego przepisu nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ autor skargi kasacyjnej wskazuje jedynie przepisy regulujące sposób rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Niezależnie od tej oceny, tak sformułowane zarzuty wymagają jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za jego pomocą argumentacji (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09), bowiem uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżący kwestionuje ustalenia faktyczne organów nadzoru budowlanego, jakoby część spornego ogrodzenia nie została wybudowana na podstawie zgłoszenia z 2011 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji uznał, że zgłoszenie z 2011 r. dotyczyło części ogrodzenia, nieobjętej niniejszym postępowaniem. Ze znajdującego się w aktach sprawy zgłoszenia wynika jednoznacznie, że zrealizowane miało być na działce nr ewid. [...], gdy tymczasem nakaz rozbiórki orzeczony kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją orzeczony został do innego ogrodzenia - o długości [...] m, zrealizowanego na działce nr [...] oraz na części działki nr [...], niestykającego się z ogrodzeniem objętym zgłoszeniem z 2011 r., bo oddzielonego od niego ścianą budynku gospodarczego na działce sąsiedniej. Okoliczność, że zgłoszenie nie przewidywało wykonania robót budowlanych na działce nr ewid. [...] potwierdza odrębność robót budowlanych wykonanych w 2012 i 2021 r. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 37 ust. 5 p.b. bowiem Sąd I instancji nie wyraził stanowiska, jakoby uprawnienie do realizacji robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z 2011 r. wygasało. Co zostało już wyżej wskazane, Sąd I instancji przyjął, że inwestycja objęta niniejszym postępowaniem stanowi inną inwestycję, niż wskazana w zgłoszeniu. W konsekwencji jako niezasadne należało ocenić także zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 7 p.b. bowiem roboty wykonane przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie były objęte niniejszym postępowanie. Natomiast stosunku do robót budowlanych zrealizowanych w czasie obowiązywania uchwały krajobrazowej i sprzecznie z jej postanowieniami, organy nadzoru budowlanego zasadnie orzekły o nakazie rozbiórki. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Przepisami, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine, są akty prawa miejscowego, a do takich zgodnie z art. 37 a ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaliczane są uchwały krajobrazowe. Mając na uwadze, że skarżący kasacyjnie zrealizował w 2021 r. ogrodzenie z prefabrykowanych paneli betonowych, a § 6 ust. 1 pkt 1a uchwały Nr XLVI11/1465/18 Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, wprost zakazuje sytuowania ogrodzeń wykonanych z prefabrykowanych paneli betonowych i żelbetowych, zasadnie organy nadzoru budowlanego orzekły rozbiórkę spornego ogrodzenia. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt. 4 i 6 k.p.a. W zaskarżonej decyzji wskazano na przepisy prawa materialnego znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie - art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 7 p.b. art. 37a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 6 ust. 1 pkt 1a i § 20 uchwały krajobrazowej. To, że przepisy te zostały przytoczone w uzasadnieniu decyzji, a nie w jej osnowie nie świadczy o naruszeniu wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. ----------------------- 5