II OSK 627/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Z. i S.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1263/21 w sprawie ze skargi J.Z. i S.Z. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia pozwolenia na podział działek 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od J.Z. i S.Z. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1263/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.Z. i S.Z. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie nieudzielenia pozwolenia na podział działek. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Wnioskiem z [...] listopada 2016 r. J.Z. i S.Z. wnieśli o wydanie pozwolenia na podział działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerem [...] i [...], z obrębu [...], znajdujących się w F.M. przy ul. R. 99 w W., wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...], decyzją z [...] marca 1973 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] Stołeczny Konserwator Zabytków odmówił zgody na podział działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerem [...] i [...] z obrębu [...], znajdujących się w F. M. przy ul. R.99 w W. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez J.Z. i S.Z., decyzją z [...] maja 2017 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.; zwanej dalej:k.p.a.) oraz art. 36 ust. 1 pkt 8, art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 z późn. zm.; zwanej dalej: u.o.z.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1723/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Ministra oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd stwierdził, że Minister słusznie powołał się na zasady i cele ochrony konserwatorskiej, lecz nie wskazał na żadne okoliczności występujące w sprawie, które przemawiają za tym, iż zgoda na podział nieruchomości spowoduje naruszenie integralności zabytku. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z. organ powinien ustalić na czym polega naruszenie integralności zabytku wskutek podziału nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Z akt sprawy nie wynika, że podział nieruchomości w sposób określony przez stronę we wniosku naruszy chroniony zabytek jakim jest F. M. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2281/18, uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1723/17 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W ocenie NSA ze swej istoty podział działki jest czynnością powodującą zmiany na chronionym terenie, a zatem mogącą naruszyć jego wartości zabytkowe i pogorszyć warunki jego ochrony. Doprowadzenie bowiem do sytuacji, w której różnymi częściami tego samego zabytku zarządzają różne podmioty z różnymi programami działania utrudnia ochronę konserwatorską i może prowadzić do odmiennego sposobu zagospodarowania i eksploatacji podzielonych części zabytku, a to może spowodować jego dezintegrację. Gdy chodzi o zabytek stanowiący pewien kompleks obszarowy, jego podział nie może zagrażać niepodzielności i integralności tego kompleksu. Organy ochrony zabytków skonkretyzowały wskazane przesłanki w okolicznościach sprawy, związanych z proponowanym podziałem działek nr [...] i nr [...], na których położony jest F. M. Ocena Sądu I instancji, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie wskazał na żadne konkretne okoliczności występujące w sprawie, które przemawiają za tym, iż zgoda na podział nieruchomości spowoduje naruszenie integralności zabytku, nie odpowiada rzeczywistej treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Nie było zatem podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1263/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.Z. i S.Z. na ww. decyzję Ministra z dnia [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że rozpatrując ponownie sprawę, związany by nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania. W ocenie Sądu I instancji, stosując art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z. organy orzekające miały na uwadze treść wniosku i załączony do niego wstępny podział nieruchomości, a także wzięły pod uwagę zakres ochrony zabytku nieruchomego objętego wpisem do rejestru. Art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z. nie określa przesłanek umożliwiających pozytywne zaopiniowanie podziału nieruchomości zabytkowej. Stąd oceny tej organ ochrony zabytków dokonuje przez pryzmat art. 4 u.o.z., który określa przykładowo na czym polega ochrona zabytków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymując w mocy decyzję organu I instancji powołał się na zasady i cele ochrony konserwatorskiej, jak również wystarczająco wskazał na okoliczności, które przemawiają za tym, że zgoda na podział nieruchomości spowoduje naruszenie integralności zabytku nieruchomego. Projekt podziału działek zakłada wydzielenie działek: nr ew. [...] o pow. 0,0496 ha i nr ew. [...] o pow. 0,2058 ha oraz działki nr ew. [...] o pow. 0,5405 ha. W ocenie Sądu, z porównania wstępnego projektu podziału działek z uzasadnieniem decyzji o wpisie dobra kultury do rejestru zabytków z [...] marca 1973 r. oraz portalem mapowym wynika, że wnioskowany podział działek nr [...] i [...] wpłynąłby negatywnie na układ historycznych wartości przestrzennych i architektonicznych chronionego obszaru, tym samym dojdzie do naruszenia wartości zabytkowych i zakłócenia zintegrowanego układu przestrzennego, tj. jednego z elementów pierścienia fortyfikacji Warszawy. Na działce nr ew. [...] znajduje się jeden ze stoków zachowanej suchej fosy oraz część jej dna, natomiast na działce nr ew. [...] znajduje się drugi stok fosy, znaczna część jej dna oraz budowle forteczne. Na skutek tego podziału dojdzie do podziału stoków i dna suchej fosy. Takie działanie, wpłynie na rozbicie istniejącej struktury funkcjonalno-przestrzennej F. W skardze kasacyjnej J.Z. i S.Z. zaskarżyli ww.wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 36 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 4 pkt 1 oraz art. 4 pkt 2 u.o.z. w zw. z art. 190 p.p.s.a., poprzez błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego i przeprowadzenie błędnego procesu subsumpcji na skutek nieprawidłowego podstawienia ustalonej uprzednio przez Naczelny Sąd Administracyjny normy prawnej, zobowiązującej do przeprowadzenia kontroli ustalonego przez organy ochrony konserwatorskiej istnienia negatywnej przesłanki podziału nieruchomości pod postacią negatywnego wpływu na zachowanie wartości zabytku, gdy w rzeczywistości stan faktyczny wraz z normami stanowiącymi zasady ochrony konserwatorskiej wskazuje na brak negatywnego wpływu podziału nieruchomości na zachowanie wartości zabytku – F. M.; 2) art. 190 w zw. z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez pozbawienie skarżących kasacyjnie prawa do dwuinstancyjnego procesu w drodze przyjęcia, że przepisy związujące Sąd I instancji co do wykładni prawa zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zobowiązują Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do nierozpoznawania sprawy ponownie we własnym zakresie i wydania orzeczenia o określonej treści, gdy w rzeczywistości Naczelny Sąd Administracyjny nie podejmując orzeczenia reformatoryjnego przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, tj. do przeprowadzenia kontroli prawidłowości ustalenia przez organy administracji istnienia przesłanki negatywnej dla podziału nieruchomości obejmującej zabytek. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organu I i II instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd I instancji dopuścił się nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego i przeprowadzenia błędnego procesu subsumpcji na skutek nieprawidłowego podstawienia ustalonej uprzednio przez Naczelny Sąd Administracyjny normy prawnej, zobowiązującej do przeprowadzenia kontroli ustalonego przez organy ochrony konserwatorskiej istnienia negatywnej przesłanki podziału nieruchomości pod postacią negatywnego wpływu na zachowanie wartości zabytku, gdy w rzeczywistości stan faktyczny wraz z normami stanowiącymi zasady ochrony konserwatorskiej wskazuje na brak negatywnego wpływu podziału nieruchomości na zachowanie wartości zabytku – F. M. Sąd I instancji nie przeprowadził prawidłowego procesu subsumpcji - mimo, że wykładana norma ustalona została prawidłowo, podstawienie jej pod stan prawny nastąpiło bezsprzecznie nieprawidłowo. Organy ochrony konserwatorskiej nie miały dotychczas problemu z podziałem nieruchomość na terenie F. M., nawet jeśli nieruchomość znajdowała się w obszarze osi samego F. M., o ile podział ten zmierzał do utrzymania funkcjonalnego zespołu magazynowego na terenie F. M. Sam zatem obszar czy położenie nieruchomości, a także granica podziału i wydzielenie działek na rzecz odrębnych właścicieli pozostawała sferą z poza zainteresowania organów ochrony architektonicznej - o ile samo zachowanie wartościowego zabytku pod postacią zabudowań na terenie F. M., w tym podziemnej sieci magazynów naboi, pozostawało urzeczywistnione. Podział fosy nie niweczy zachowania założenia przestrzennego, nie prowadzi do wyłączenia kompetencji organu ochrony konserwatorskiej w zakresie ochrony zabytku. Nie utrudnia zwłaszcza realizacji utrzymania części zabytku (stoków fosy obronnej) poprzez otworzenie rzekomej drogi do wielości właścicieli, co miałoby prowadzić do utrudnienia w przyszłości ochrony zabytków. Ocena NSA nie sprowadzała się przy tym do wskazania czy organy ochrony konserwatorskiej ocenę przeprowadziły prawidłowo lub nieprawidłowo, a raczej tylko do tego, że organy taką ocenę w ogóle przeprowadziły i należycie ją uzasadniły. Sąd I instancji powinien poddać kontroli ocenę dokonaną przez organy konserwatorskie, co do istnienia przesłanki negatywnej podziału nieruchomości. Zdaniem skarżących kasacyjnie pozbawiono ich prawa do dwuinstancyjnego procesu poprzez przyjęcie, że przepisy związujące Sąd I instancji co do wykładni prawa zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zobowiązują Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do nierozpoznawania sprawy ponownie we własnym zakresie i wydania orzeczenia o określonej treści, gdy w rzeczywistości Naczelny Sąd Administracyjny nie podejmując orzeczenia reformatoryjnego przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, tj. do przeprowadzenia kontroli prawidłowości ustalenia przez organy administracji istnienia przesłanki negatywnej dla podziału nieruchomości obejmującej zabytek. NSA przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wyraźnie wskazał na zakres związania, tj. brak podstawy do przyjęcia, że decyzja została wydana bez uzasadnienia (formalnego), wyrażając ocenę, że organy wypowiedziały się merytorycznie co do przesłanek niewydawania pozwolenia na podział nieruchomości. NSA nie konstatował, czy wypowiedź ta, czyli ocena organów ochrony konserwatorskiej co do przesłanek odmowy wydania pozwolenia na podział nieruchomości, jest zgodna z prawem i prawidłowa. Sąd I instancji przyjął, że w istocie może powielić orzeczenie NSA, nie podejmując się rozpoznania sprawy. Nie można za takie uznać powielenie uzasadnienia orzeczenia NSA wraz z przypomnieniem stanu faktycznego. Doprowadziło to do pozbawienia skarżących kasacyjnie prawa do dwukrotnego postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Z 2020 r. poz. 875). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Oba z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadzają się do próby wykazania, że Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę w sposób wadliwy ocenił zakres w jakim związany był wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2281/18. Dlatego też wyjaśnić trzeba, że na mocy art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu pierwszej instancji w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie dysponuje całkowitą swobodą przy wydawaniu nowego orzeczenia, lecz obowiązany jest uwzględnić wykładnię dokonaną przez sąd II instancji. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Mając to na uwadze NSA rozpoznający sprawę zauważa, że NSA wydając poprzedni wyrok w rozpoznawanej sprawie uznał, że wydanie decyzji odmawiającej zgody na podział działek uzależnione jest od wykazania negatywnych przesłanek podziału związanych z celami wyznaczonymi w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz odpowiadającymi tym celom obowiązkom organu konserwatorskiego, a sądowa kontrola takiej decyzji sprowadzała się do zbadania, czy przesłanka negatywna podziału wskazana przez organ miała miejsce. Ponadto zdaniem NSA orzekającego w sprawie II OSK 2281/18 negatywny wpływ podziału na zachowanie wartości zabytku został uszczegółowiony przez organy administracji publicznej poprzez ocenę, według której, podzielenie zabytku oznacza brak konieczności solidarnego działania wszystkich współwłaścicieli i użytkowników w odniesieniu do całości zabytku oraz utrudnienie możliwości wyegzekwowania obowiązku ich utrzymania w odpowiednim stanie. Ma to znaczenie w zakresie zachowania integralności zabytku, a ocena ta została oparta na okolicznościach sprawy. Organy wskazały, że wnioskowany podział oznaczałby "poprzeczny" podział stoków i dna suchej fosy, co stanowiłoby to rozbicie istniejącej struktury funkcjonalno-przestrzennej i zaburzenie relacji przestrzennych pomiędzy poszczególnymi elementami Fortu. W ocenie NSA taki podział działki jest czynnością powodującą zmiany na chronionym terenie, a zatem mogącą naruszyć jego wartości zabytkowe i pogorszyć warunki jego ochrony. Doprowadzenie bowiem do sytuacji, w której różnymi częściami tego samego zabytku zarządzają różne podmioty z różnymi programami działania utrudnia ochronę konserwatorską i może prowadzić do odmiennego sposobu zagospodarowania i eksploatacji podzielonych części zabytku, a to może spowodować jego dezintegrację. Gdy chodzi o zabytek stanowiący pewien kompleks obszarowy, jego podział nie może zagrażać niepodzielności i integralności tego kompleksu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, nie mają racji skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji oddalając skargę kasacyjną dopuścił się naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 4 pkt 1 oraz art. 4 pkt 2 u.o.z. w zw. z art. 190 p.p.s.a. Ocena Sądu I instancji w żądnym miejscu nie pozostaje sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym przez NSA w sprawie II OSK 2281/18. W szczególności właściwa była ocena Sądu I instancji, iż organy administracji odmawiając zgody na podział nieruchomości powołały się na zasady i cele ochrony konserwatorskiej, a także w sposób wystarczający wykazały okoliczności, które przemawiają za uznaniem, że podział nieruchomości spowoduje naruszenie integralności zabytku. Sąd I instancji dokonał porównania wstępnego projektu podziału nieruchomości z uzasadnieniem decyzji o wpisie dobra kultury do rejestru zabytków z [...] marca 1973 r. i wyciągnął z niego usprawiedliwione wnioski, że wnioskowany podział działek nr [...] i [...] wpłynąłby negatywnie na układ historycznych wartości przestrzennych i architektonicznych chronionego obszaru, tym samym dojdzie do naruszenia wartości zabytkowych i zakłócenia zintegrowanego układu przestrzennego, tj. jednego z elementów pierścienia fortyfikacji Warszawy. Na działce nr ew. [...] znajduje się jeden ze stoków zachowanej suchej fosy oraz część jej dna, natomiast na działce nr. ew. [...] znajduje się drugi stok fosy, znaczna część jej dna oraz budowle forteczne. W pełni uzasadniona była zatem ocena Sądu I instancji, iż na skutek podziału dojdzie do podziału stoków i dna suchej fosy, a takie działanie, wpłynie na rozbicie istniejącej struktury funkcjonalno-przestrzennej F. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 190 w zw. z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej mający polegać na pozbawieniu skarżących kasacyjnie prawa do dwuinstancyjnego procesu poprzez przyjęcia, że przepisy związujące Sąd I instancji co do wykładni prawa zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zobowiązują Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do nierozpoznawania sprawy ponownie we własnym zakresie i wydania orzeczenia o określonej treści, gdy w rzeczywistości Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Sąd I instancji do przeprowadzenia kontroli prawidłowości ustalenia przez organy administracji istnienia przesłanki negatywnej dla podziału nieruchomości obejmującej zabytek. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę skarżący kasacyjnie nie zostali pozbawieni prawa do dwuinstancyjnego postępowania przed sądem administracyjnym. Przysługiwało im bowiem prawo do weryfikacji stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji, w postępowaniu kasacyjnym, z którego to prawa zresztą skorzystali. Jednocześnie Sąd I instancji z uwzględnieniem wykładni prawa dokonanej w sprawie II OSK 2281/18, samodzielnie ocenił stanowisko organów administracji publicznej, czy zasady i cele ochrony konserwatorskiej w tej konkretnej sprawie przemawiały za wydaniem decyzji o odmowie zgody na podział nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.