II OSK 622/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 532/22 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 czerwca 2022 r., nr WOA.7721.82.2022.MO w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia na wznowienie budowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 9 listopada 2022 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 532/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. R. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 czerwca 2022 r., nr WOA.7721.82.2022.MO, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesznie z 30 marca 2022 r., nr PINB-Z.50.8.2021.2022, wydaną na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, którą organ po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego zatwierdził projekt budowlany oraz zezwolił E. J. na wznowienie budowy garażu na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym K., w gminie K., i jednocześnie zobowiązał inwestora do powołania kierownika budowy, prowadzenia dziennika budowy oraz uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku garażowego. W skardze kasacyjnej M. R., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie: - art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu kontroli działalności organów administracji samorządowej; - art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne rozpoznawane w sprawie jest budową odrębnego budynku, podczas gdy z okoliczności faktycznych wynika, że jest to rozbudowa istniejącego już budynku mieszkalnego, a w konsekwencji niezasadnego przyjęcia, że do zatwierdzenia projektu budowalnego nie należy stosować uchwały nr XXXI/152/02 Rady Gminy Krzemieniewo z dnia 19 września 2002 r.; - art. 49 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez niezbadanie zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym w szczególności uchwałą nr XXXI/152/02 Rady Gminy K. z dnia 19 września 2002 r. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W piśmie procesowym z dnia 9 lutego 2023 r. skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. W ramach podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 2 p.p.s.a dotyczących naruszenia przepisów postępowania skarżący sformułował zarzut niezastosowania art. 3 p.p.s.a., nie precyzując jednak, do której jednostki redakcyjnej zarzut się odnosi, pomimo tego, że przepis ten składa się z czterech paragrafów, a paragraf drugi podzielony jest na dalsze jednostki redakcyjne (punkty). Niemniej jednak sposób wyrażenia istoty tego zarzutu poprzez wskazanie, że przypisywane naruszenie polega na zaniechaniu kontroli działalności organów administracji publicznej pozwala na stwierdzenie, że zarzut odnosi się do art. 3 § 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu jest bezzasadny. Wyjaśnić bowiem należy, że przepis ten ma charakter ogólny i ustrojowy. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, tzn. poza zakres kontroli działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją, bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane. Niepożądany przez skarżącego wynik oceny legalności działania administracji publicznej nie może być podważany przez zarzut odnoszący się do ogólnej kompetencji sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji niewątpliwie dokonał pełnej kontroli legalności działania administracji publicznej kontrolując w granicach sprawy zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 czerwca 2022 r. i oddalając skargę. Chybione są również, pomijając ich wadliwą konstrukcję, pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszeniu prawa materialnego art. 3 pkt 6 i 7 oraz art. 49 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zmierzające do wykazania, iż organy nieprawidłowo uznały, że do przedmiotowego garażu przylegającego do budynku mieszkalnego nie mają zastosowania wymogi obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do parametrów dachów budynków mieszkalnych, co zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że nieuzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej, przez które skarżący kasacyjnie dąży do zakwestionowania kwalifikacji posadowionego w warunkach samowoli budowlanej garażu jako odrębnego od budynku mieszkalnego obiektu budowlanego. Należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji dokonał oceny tej kwestii w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym projekt architektoniczno – budowlany i projekt techniczny garażu wraz z ekspertyzą techniczną, potwierdzające integralność budynku garażu, za treść których odpowiedzialność ponoszą projektanci składając oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania tej kwalifikacji przyjętej zarówno w postanowieniu o wstrzymaniu budowy, jak i postanowieniu o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej odwołujące się do rozróżnienia teoretycznego pojęć rozbudowy i przebudowy oraz okoliczność oparcia obiektu garażu o ścianę budynku mieszkalnego nie podważyły odrębności obu obiektów i prawidłowości kwalifikacji samowoli budowlanej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lesznie postanowieniem z 1 lipca 2021 r., w trybie art. 48 Prawa budowlanego, wstrzymał E. J. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku garażowego na działce nr [...]. Rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. Wobec złożenia w dniu 7 września 2021 r. wniosku o legalizację, postanowieniem z 15 września 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lesznie zobowiązał inwestora do przedłożenia następujących dokumentów legalizacyjnych: zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2, tj. projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego w postaci papierowej (w 3 egzemplarzach) albo elektronicznej, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami (lub ich kopiami), których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dwa egzemplarze projektu technicznego. Inwestor wykonał powyższe postanowienie, przedkładając wszystkie wymagane dokumenty. Przedłożenie tych dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej określonej w art. 49 Prawa budowlanego. W konsekwencji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lesznie postanowieniem z 28 grudnia 2021 r. ustalił E. J. opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł z tytułu samowolnej budowy budynku garażowego. Wojewódzki Wielkopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 9 lutego 2022 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie organu pierwszej instancji. Pismem z 3 marca 2022 r. organ nadzoru budowlanego został powiadomiony, że na rachunku Urzędu Wojewódzkiego została zewidencjonowana opłata legalizacyjna. Na żadnym etapie postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli nie zostały sformułowane zastrzeżenia co do prawidłowości kwalifikacji obiektu garażu jako samowolnej budowy nowego obiektu budowlanego, a nie rozbudowy obiektu mieszkalnego. Argumenty skargi kasacyjnej okazały się zatem niewystarczające do podważania prawidłowości oceny prawnej dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, która była oparta na ustalonym w sprawie stanie faktycznym i jego ocenie, której nie można zarzucić dowolności. Należy zauważyć, że spełnienie przez inwestora przesłanek legalizacji obiektu wznoszonego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej zobowiązują organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego albo projektu zagospodarowania działki lub terenu, a jeżeli budowa nie została zakończona, także zezwolenia na wznowienie budowy, która została wstrzymana na mocy wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego postanowienia o wstrzymaniu. Decyzja, o której mowa w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, ma bowiem charakter związany. Ustawodawca nie pozostawił organowi żadnego luzu decyzyjnego w tym zakresie. Wydanie decyzji o legalizacji nie jest warunkowane jedynie uiszczeniem opłaty legalizacyjnej, ale także uprzednim zweryfikowaniem dokumentów legalizacyjnych w zakresie wskazanym w ust. 1. Tylko tak zweryfikowana samowola budowlana po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej może być zalegalizowana zgodnie z powołanym przepisem. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego dokonały weryfikacji przedłożonych przez inwestora dokumentów, nadto inwestor dokonał wpłaty ustalonej w prawomocnym postanowieniu opłaty legalizacyjnej. Sąd pierwszej instancji trafnie zatem wskazał, że w rozpoznawanej sprawie wybudowany garaż, stykający się bezpośrednio z budynkiem mieszkalnym, wbrew argumentacji skarżącego, nie jest elementem składowym budynku mieszkalnego, ale stanowi odrębny od niego budynek. Budowa garażu, jako obiektu ściśle przylegającego do budynku mieszkalnego, nie spowodowała, że doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego w takim sensie, że wymogi obowiązującego planu miejscowego wobec budynków mieszkalnych należało stosować również do garażu. Należy zauważyć, że w wyniku rozbudowy nie powstaje nowy obiekt budowlany czy też nowa substancja budowlana, lecz dochodzi do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. Rozbudowa jest zmianą polegającą na powiększeniu parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy powierzchnia zabudowy. Tak więc rozbudowa będzie powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego, w przypadku budynku o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę), wykusz lub taras i owe powiększenie stanowi część obiektu budowlanego współrealizującego funkcje mieszkaniowe. W rozpoznawanej sprawie mamy zaś do czynienia z samodzielnym obiektem budowlanym (budynkiem garażowym), spełniającym wszystkie elementy definicji z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego (trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada fundamenty i dach), o odmiennej od budynku mieszkalnego konstrukcji i funkcji, co potwierdza dokumentacja projektowa przedłożona w sprawie. Wobec tego przy ocenie zgodności zrealizowanej inwestycji z planem miejscowym obowiązującym na terenie działki zainwestowanej nie mogły znaleźć zastosowania te postanowienia, które odnoszą się do budynków mieszkalnych, w tym wymagania dotyczące dachów, co potwierdził Wójt Gminy w zaświadczeniu o zgodności z planem miejscowym budowy garażu na działce nr [...], które to stanowi jeden z obligatoryjnych dokumentów legalizacyjnych. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż nie narusza ona ani art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, ani nie była dotknięta uchybieniami proceduralnymi, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Ze wskazanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w piśmie procesowym z 9 lutego 2023 r. zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.