II OSK 611/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 października 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 584/24 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 13 maja 2024 r. nr SKO.41/4884/LI/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od D. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrokiem z 22 października 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 584/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "WSA w Lublinie") po rozpoznaniu skargi D. K. (dalej: "skarżąca") uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej: "Kolegium", "skarżący kasacyjnie") z 13 maja 2024 r. nr SKO.41/4884/LI/2023 oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublin (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") z 4 lipca 2023 r. nr 310/23 (pkt I) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II). Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję Prezydenta, którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, na działce nr [...] (obręb: [...], arkusz mapy: [...]) położonej w L. przy ul. [...], pas drogowy - działka nr [...] (ul. [...] - droga gminna) wskazując w niej warunki szczegółowe i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. Wnioskiem z 22 lutego 2019 r. (następnie skorygowanym i uzupełnionym) G. K. zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. 2.2. Prezydent decyzją z 10 lipca 2019 r. nr 390/19 ustalił warunki zabudowy. Następnie, po rozpoznaniu odwołania M. K. i D. K., Kolegium decyzją z 18 listopada 2019 r. uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. 2.3. W wyniku ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji decyzją z 3 stycznia 2020 r. nr 7/20 ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Na skutek rozpatrzenia odwołań M. R., M. K. i D. K., Kolegium decyzją z 27 lutego 2020 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. 2.4. Prezydent, decyzją z 5 czerwca 2020 r. nr 307/20, kolejny raz ustalił warunki zabudowy. Od ww. decyzji odwołali się: M. R., M. K. i D. K.. Kolegium, decyzją z 18 sierpnia 2020 r. nr SKO.41/2173/LI/2020 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Po rozpoznaniu skargi D. K. na ww. decyzję, wyrokiem z 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 693/20 WSA w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta z 5 czerwca 2020 r. nr AB-LA-1.6730.1.78.2019, nr 307/20. Następnie, wyrokiem z 19 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1609/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Kolegium od ww. wyroku. 2.5. W toku ponownie prowadzonego postępowania została sporządzona kolejna analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. 2.6. Prezydent, decyzją z 4 lipca 2023 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia (dalej: "decyzja WZ"). Organ pierwszej instancji wskazał, że zamierzenie inwestycyjne na omawianej działce nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi i spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 997 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."). 2.7. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, Kolegium decyzją z 13 maja 2024 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. 2.8. W skardze na powyższą decyzję zarzucono m. in. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i § 3 k.p.a.; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w pierwotnym brzmieniu; art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6, § 7 ust. 4 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej: "rozporządzenie WZ"). 2.9. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 2.10. WSA w Lublinie we wskazanym na wstępie wyroku z 22 października 2024 r. stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale nie wszystkie jej zarzuty uznano za trafne. Sąd pierwszej instancji uznał, że Prezydent, a za nim Kolegium, prawidłowo oceniło sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, zapewnienie dostępu do drogi publicznej, spełnienie wymogu uzyskania wymaganych opinii i uzgodnień. Podkreślono, że działka objęta wnioskiem położona jest w sąsiedztwie działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej, bliźniaczej oraz wolnostojącej. Co oznacza, że jest to teren pozwalający na budowę dalszych obiektów o takim przeznaczeniu kontynuujących cechy i parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Następnie, prawidłowo organy uznały spełnienie przez planowaną zabudowę warunku kontynuacji funkcji oraz wyznaczono linię zabudowy. Do wyznaczenia linii zabudowy organ był zobowiązany wyrokiem WSA w Lublinie z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 693/20. Bezzasadny jest zdaniem sądu pierwszej instancji, zarzut co do nieprecyzyjnego sposobu sformułowania określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (pkt 3 lit.b decyzji WZ) używając formułowania dla "każdej działki". Podano, że w rozpatrywanym przypadku organ pierwszej instancji określił ten wskaźnik stwierdzając, że "wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni każdej działki - max. 28,8%, a udział powierzchni biologicznie czynnej min. 40,0%". W ocenie WSA w Lublinie należy zgodzić się z argumentacja Kolegium, że z sentencji decyzji WZ wynika niezbicie, że inwestycja ma być realizowana na działce nr [...] (obręb: [...], arkusz mapy: [...]), co potwierdza załącznik do decyzji: graficzny oraz analiza. Tym samym, wskazana nieścisłość nie dyskwalifikuje w tym zakresie kwestionowanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo ustalono również szerokość elewacji frontowej. W tym zakresie działanie organu jest zgodne z § 6 rozporządzenia WZ, co potwierdzają przyjęte w analizie parametry. Wskazano, że szerokość elewacji frontowej budynków projektowanych ustalono w decyzji WZ na maksymalnie – do 9,1m, co również mieści się w średnich ustalonych dla wszystkich budynków mieszkalnych na poziomie średnim 9,6m, a w zabudowie bliźniaczej 9,1 m. Odnosząc się do zarzutów skarżącej wyjaśniono, że wyznaczenie szerokości elewacji na poziomie wyższym niż wnioskowana nie ma wpływu na tym etapie na proces inwestycyjny. Parametr ten został określony w wysokości maksymalnej, a wnioskowana szerokość budynku mieści się w tym parametrze. W ocenie sądu pierwszej instancji, rację należy przyznać skarżącej co do zarzutu sprzeczności ustaleń sentencji decyzji WZ określającej wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (pkt 3 lit.d decyzji WZ), z argumentacją zawartą w uzasadnieniu tej decyzji i wynikami analizy urbanistycznej. Podkreślono, że pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem nie może być nie dających się usunąć sprzeczności, gdyż mimo pierwszeństwa, jakie ma treść rozstrzygnięcia decyzji, taka sytuacja uniemożliwia ocenę racjonalności przesłanek, jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu. Zwrócono uwagę, że funkcją uzasadnienia decyzji administracyjnej jest wyjaśnienie faktycznych i prawnych przesłanek rozstrzygnięcia, co oznacza, że uzasadnienie wprowadzonej do obrotu prawnego decyzji korespondować musi z jej rozstrzygnięciem. Brak wewnętrznej spójności decyzji oznacza, że jako wadliwa w stopniu niedającym możliwości poznania jej rzeczywistej treści, decyzja ta winna zostać z tego obrotu usunięta. Tym samym, powyższe świadczy o naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 107 § 1 pkt 5 i 6 oraz § 3 k.p.a. Sąd przychylił się także do argumentacji skargi w odniesieniu do naruszenia § 8 rozporządzenia WZ poprzez ustalenie wysokości kalenicy dachu planowanych budynków (pkt lit. e decyzji WZ). Zwrócono uwagę, że organy nie przeanalizowały w sposób właściwy przyjętych przez autora analizy wysokości kalenic budynków zlokalizowanych na wybranych działkach i występującej w tym zakresie różnicy wysokości tych budynków pomiędzy aktualną analizą, a wcześniejszymi trzema. Podano, że § 8 rozporządzenia WZ nie precyzuje jak należy określić ten parametr jedynie wskazuje, że ma on nawiązywać do zabudowy w obszarze analizowanym. Jednak biorąc pod uwagę reguły określania wysokości elewacji frontowej wymaga przedstawienia w analizie urbanistycznej prawidłowych danych pozwalających na weryfikację przyjętego parametru. Przy czym w niniejszej sprawie, skarżąca zwróciła uwagę, że dane te różnią się od danych przyjętych we wcześniejszych analizach przeprowadzonych w niniejszym postępowaniu. Podniesiono, że według wcześniejszych analiz w bezpośrednim sąsiedztwie tj. na działkach sąsiednich występuje zabudowa o wysokości od 8,3 do 9,5m. Tymczasem, w aktualnej analizie budynki na tych samych działkach mają wysokość od 9,8 do 10,2m. Z powyższych względów organ celem dokonania oceny prawidłowości ustalenia powyższego parametru powinien zweryfikować prawidłowość przyjętych pomiarów. Odnosząc się do braku w decyzji dokładnego ustalenia kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu, przy ustaleniu, że dach ma być wielospadowy stwierdzono, że nie stanowi to nieprawidłowości. Mając powyższe rozważania na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje organu pierwszej instancji, albowiem zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 i § 8 rozporządzenia WZ, które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zarzucając: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, że Kolegium naruszyło art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 7 i § 8 rozporządzenia WZ oraz w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 5 i pkt 6 i § 3 k.p.a.. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżone wyroku i oddalenie skargi; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. 4. Pismem z 3 lutego 2025 r. stanowiącego odpowiedź na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie w całości skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania za drugą instancję według norm prawem przepisanych. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 5.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 5.3. W skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 5 i pkt 6 i § 3 k.p.a. w kontekście rozbieżności między rozstrzygnięciem (sentencją decyzji) a uzasadnieniem tej decyzji w odniesieniu do parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu, okapu lub attyki planowanej inwestycji. Odnosząc się do tej kwestii należy przypomnieć, że zgodnie z zasadą kauzalności naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.), powodem uchylenia zaskarżonej decyzji mogą tylko takie uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O takim istotnym wpływie na wynik sprawy można mówić wówczas, gdy w świetle akt danej sprawy oraz relewantnych dla oceny legalności danego aktu administracyjnego przepisów prawa, można przyjąć z wysokim prawdopodobieństwem, że treść zaskarżonego aktu prawnego byłaby odmienna. Z takim przypadkiem nie mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. Po pierwsze, prawa i obowiązki inwestora określa rozstrzygnięcie (sentencja), a nie uzasadnienie zaskarżonej decyzji (art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.). Innymi słowy, w sprawie nie powstaje wątpliwość co do tego, jaka jest wartości parametru górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu, okapu lub attyki planowanej inwestycji. Zgodnie z punktem III.d decyzji Prezydenta z 4 lipca 2023 r., wartość ta wynosi od 5,8 m do 9,4 m. Wskazanie odmiennej wartości w uzasadnieniu decyzji Prezydenta (tj. 8,7 m) jest uchybieniem zasadzie spójności sentencji oraz uzasadnienia, ale nie modyfikuje treści rozstrzygnięcia. Tymczasem to właśnie treść rozstrzygnięcia, a nie treść uzasadnienia decyzji, jest wiążąca na dalszych etapach procesu inwestycyjnego (art. 55 u.p.z.p. w zw. z art. 104 oraz art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.). Po drugie, sporna rozbieżność między sentencją decyzji a jej uzasadnieniem nie może być uznana za istotne naruszenie prawa również w aspekcie oceny zasadności przyjęcia wartości 9,4 m zamiast 8,7 m. Otóż nie można tu mówić o arbitralności rozstrzygnięcia, jeżeli zważy się, że wartość 9,4 m wynika z analizy urbanistycznej jako wartość średnia dla obszaru (s. 4, pkt 5 tiret pierwsze oraz tabela na s. 5 analizy). 5.4. Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej również zarzuty dotyczące naruszenia przez WSA w Lublinie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 i 8 rozporządzenia WZ. 5.5. Odnosząc się do tej kwestii należy przede wszystkim przypomnieć, że analiza urbanistyczna jest szczególnym opracowaniem specjalistycznym, zbliżonym do opinii biegłego, której zakwestionowanie jako dowodu mogącego stanowić podstawę ustaleń w danej sprawie, wymaga, co do zasady, wykazania, że zawarte w niej wnioski są oczywiście błędne lub nielogiczne (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.; por. np. wyrok NSA z 27 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 505/23, CBOSA). Sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Skarżąca nie przedstawiła przy tym opracowania sporządzonego przez osobę mającą uprawnienia do sporządzania analizy, które mogłoby w sposób przekonujący podważyć rzetelność analizy stanowiącej podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto, z uwagi na autorski charakter analizy, jak również brak szczegółowych zasad przygotowywania tej analizy w kontekście gromadzenia materiału bazowego (por. np. wyrok NSA z 22 października 2025 r., sygn. akt II OSK 2562/24, CBOSA), pewne niewielkie rozbieżności w wynikach poszczególnych analiz przygotowywanych dla tej samej inwestycji nie determinują per se tezy o wadliwości późniejszej analizy. Dodać przy tym należy, że analiza urbanistyczna, inaczej niż projekt budowlany, nie jest oparta na przepisach dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z punktu widzenia oceny analizy kluczowe natomiast jest to, czy jej wyniki dają się pogodzić z zasadą dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), interpretowaną i stosowaną przez pryzmat podstawowych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego, zasady ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). Inaczej niż ma to miejsce w przypadku warunków technicznych stosowanych na etapie procesu budowlanego, ocena prawidłowości zastosowania wspomnianych podstawowych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego na etapie ustalania warunków zabudowy z natury rzeczy pozostawia większą swobodę orzekającym organom, wynikającą już z samego ogólnego charakteru tych zasad. 5.6. Jeżeli chodzi o parametr górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu, okapu lub attyki planowanej inwestycji, to maksymalna wysokość (9,4 m) nie została przyjęta w sposób dowolny, ale wynika z analizy oraz odpowiada wartości średniej dla analizowanego obszaru. Podobnie, przyjęty parametr wysokości kalenicy dachu planowanych budynków, tj. 10,8 m (pkt III lit.e decyzji Prezydenta) również nie został przyjęty z oczywistym przekroczeniem granic uznania, w jakich działa organ w oparciu o wyniki analizy. Otóż parametr ten odpowiada wartości średniej na obszarze analizowanym (s. 4 i 5 wyników analizy). Należy mieć również na uwadze, że sporna inwestycja jest zlokalizowana w obszarze o intensywnej zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, gdzie niewielkie różnice w wysokości budynków nie naruszą zasady ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju. Teza ta ma również silne oparcie w wykładni systemowej, w tym m.in. w art. 75 Konstytucji RP. Otóż przepis ten zobowiązuje władze publiczne do prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności popierania działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania. Kończąc wątek oceny legalności parametrów architektonicznych dotyczących wysokości planowanej zabudowy warto odnotować, że w sprawie dotyczącej sąsiednich działek [...], [...], zakończonej wyrokiem NSA z 14 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 332/24, którym oddalono skargę kasacyjną D. K., przyjęto jako maksymalną wysokość kalenicy 11,4 m. Jest to kolejny argument na rzecz tezy, że zaskarżona decyzja nie została wydana w sposób arbitralny, nie mający rzeczowego uzasadnienia w dotychczasowym sposobie zagospodarowania okolicznych nieruchomości. 5.7. W zaskarżonym wyroku WSA w Lublinie odniósł się w sposób rzeczowy do pozostałych zarzutów skargi, uznając je za bezzasadne. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela, w tym zakresie, stanowisko Sądu I instancji. Skarżąca nie skorzystała zresztą z możliwości zakwestionowania tych, niekorzystnych dla skarżącej, ocen prawnych sformułowanych przez WSA w Lublinie (co do możliwości wniesienia skargi kasacyjnej w takim przypadku zob. np. wyrok NSA z 22 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2308/21 i cyt. tam orzecznictwo). 5.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok, a na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę. 5.9. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.