II OSK 609/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. i M.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 171/24 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi M.P. i M.P. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności organu postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 20 listopada 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 171/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odrzucił skargę M. P. i M. P. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności organu. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że pismem z 26 czerwca 2024 r. skarżące M. P. i M. P. rozszerzyły wniesioną pismem 26 kwietnia 2024 r. skargę na postanowienie Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 marca 2024 r. znak: [...]w przedmiocie wydania odpisu dokumentu, o bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wobec, cyt.: "- zarządzonego przez organ w pkt 4 postanowienia z dn. 10.01.2024 zn. [...], - skargi Skarżących z dn. 09.02.2024 w sprawie indywidulanej na podległy organ ZWINB w Szczecinie". Skarżące podniosły zarzut naruszenia art. 35 i art. 36 § 1 k.p.a. i art. 239 k.p.a. oraz wniosły o, cyt.: "1) orzeczenie bezczynności Organu GUNB z rażącym naruszeniem prawa, wobec: pkt 4 postanowienia GINB zn. [...] z dn. 10.01.2024, skargi Skarżących z dn. 09.02.2024 w sprawie indywidulanej przeciwko Organowi ZIWNB w Szczecinie, 2) zobowiązanie Organu GUNB do załatwienia w terminie 30 dni od uprawomocnienia wyroku WSA: pkt 4 postanowienia GINB zn. [...] z dn. 10.01.2024, skargi Skarżących z dn. 09.02.2024 w sprawie indywidulanej przeciwko Organowi ZIWNB w Szczecinie, i powiadomienie Skarżących o skutkach i ustaleniach GUNB, 3) zasądzenie od Organu na Rzecz Strony kosztów postępowania według norm przepisanych". Uzasadniając odrzucenie powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że jest ona niedopuszczalna. Sąd podkreślił, że przedmiot sprawy dotyczył bezczynności Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w punkcie 4 postanowienia z dnia 10 stycznia 2024 r. Postanowienie to zostało wydane na skutek złożonego przez skarżące ponaglenie z 18 grudnia 2023 r., uzupełnionego pismem z 4 stycznia 2024 r. W postanowieniu tym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 37 § 6 pkt 1 i 2 oraz art. 123 k.p.a.: 1. stwierdził, że Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności, która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa w przedmiocie rozpatrzenia: - zażalenia na postanowienie PINB dla miasta na prawach powiatu Koszalina z 13 października 2023 r., znak: [...] (przekazanego do WINB w dniu 28 października 2023 r.); - zażalenia na postanowienie PINB dla miasta na prawach powiatu Koszalina z 26 września 2023 r., znak: [...] (przekazanego do WINB w dniu 5 października 2023 r.); 2. stwierdził, że Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia podań Strony z dnia 18 września 2023 r., 30 września 2023 r. oraz 27 października 2023 r.; 3. stwierdził, że Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 4. zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych zaistniałej sytuacji, a także podjęcie środków zapobiegających naruszenia terminów załatwienia spraw w przyszłości. Wskazując na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) (pkt 1) lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) (pkt 2). Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie bądź do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 37 § 6 k.p.a. organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym: 1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości: a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości". Sąd podkreślił, że ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. jest wymogiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jego wniesienie nie wszczyna postępowania administracyjnego, lecz jedynie postępowanie incydentalne (tzw. wpadkowe) w sprawie stwierdzenia bezczynności lub w sprawie stwierdzenia przewlekłości w postępowaniu głównym. Celem ponaglenia jest wyłącznie zakwestionowanie przekroczenia przez organ administracji terminu załatwienia sprawy. Jego rozpoznanie nie zmierza także do merytorycznego załatwienia sprawy przez organ wyższego stopnia, ale do zmobilizowania organu prowadzącego postępowanie do jego zakończenia. Zauważyć również zdaniem Sądu należy, że rozpoznanie ponaglenia przez organ wyższej instancji w formie postanowienia (art. 37 § 6 k.p.a.) jest niezaskarżalne środkiem odwoławczym, a tym samym nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej jako samodzielne rozstrzygnięcie. Jest to postanowienie wydane w toku postępowania administracyjnego, a nie rozstrzygnięcie o istocie sprawy lub kończące postępowanie w sprawie, do którego odnosi się art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, ponieważ postanowienie wydane na podstawie art. 37 K.p.a. nie jest postanowieniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ani żadnym innym aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 - 3 p.p.s.a., które jak wskazano powyżej, determinują kompetencje sądu do rozpatrywania danej kategorii sprawy, skarga na takie postanowienie nie przysługuje. W konsekwencji tego jako niedopuszczalną należy ocenić również skargę na bezczynność w niewykonaniu punktu 4 ww. postanowienia, a więc wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych zaistnienia w sprawie bezczynności, bowiem nie jest to skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Sąd wskazał dalej, że przedmiotem niniejszej skargi na bezczynność objęto również pismo (wniosek) skarżących z 9 lutego 2024 r. w odniesieniu do punktu 4, w którym skarżące zwróciły się o wyjaśnienie stronie ustalonych przyczyn przewlekłości organu, ustalenie winnych zaistniałej bezczynności i wskazanie podjętych środków zapobiegawczych. W ocenie Sądu wniosek ten nie jest pismem wszczynającym postępowanie administracyjne, ale wnioskiem, o którym mowa w art. 241 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest natomiast pogląd, zgodnie z którym w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W tym zakresie podnosi się, że działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. W razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. stronie nie służy skarga na bezczynność organu. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) odrzucił skargę i zwrócił skarżącym uiszczony od niej wpis sądowy. Skargą kasacyjną M. P. i M. P. zaskarżyły powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie: 1) art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a., bowiem skarżące uzyskały legitymację do wniesienia skargi do WSA w Warszawie, która zawarta jest w pouczeniu wynikającego z treści postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dn. 27 marca 2024 r. zn. [...], z którego wynika, że skarżącym przysługuje prawo do wniesienia skargi za pośrednictwem organu, co skarżące wykonały dn. 26.04.2024 r.; 2) art. 3 § 2 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. przez błędne uznanie przez WSA w zaskarżonym postanowieniu, że kontrola działalności administracyjnej przez Sądy Administracyjne nie obejmuje orzekania w sprawie postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, przyznane skarżącym w ramach tzw. autokontroli przez GINB, 3) w GINB zasady nemo iudex in causa sua tj. - nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, a właśnie to wynika z pkt 4 postanowienia organu z dn. 10.01.2024 r. i całego materiału dowodowego wskazanego w skardze skarżących z dn. 26.04.2024 r. do WSA, rozszerzonej skargą z dn. 26.06.2024 r. do WSA w Warszawie za pośrednictwem GINB, oraz dowodu ze str. 1/2 postanowienia GINB z dn. 27 marca 2024 r. zn. [...]. Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej uwzględnienie i przekazanie sprawy do WSA celem ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach procesu według norm przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić trzeba, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, o czym świadczy wskazane wyżej związanie podstawami skargi kasacyjnej sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej, podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Sąd kasacyjny nie ma nie tylko obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Z tego powodu określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Zwrócenia uwagi wymaga, że zaskarżonym postanowieniem Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę M. P. i M. P. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zarządzonego w pkt 4 postanowienia tego organu z dnia 10 stycznia 2024 r. znak [...] - w trybie art. 37 § 6 k.p.a. - wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności organu, stwierdzając, że skarga nie przysługuje na postanowienie wydane na podstawie art. 37 k.p.a. a w konsekwencji jako niedopuszczalną należy ocenić również skargę na bezczynność w niewykonaniu punktu 4 takiego postanowienia bowiem nie jest to skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Próbując podważyć wyrażone powyżej stanowisko Sądu pierwszej instancji autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 50 § 1 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a., a zatem podnosząc zarzuty naruszenia przepisów, które nie miały w tej sprawie zastosowania. Stosownie do treści art. 54 § 3 p.p.s.a., "organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio". W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wywodzi, że przysługiwała jej skarga w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy jej przedmiotem nie było rozstrzygnięcie wydane w trybie autokontroli z art. 54 § 3 p.p.s.a. i do instytucji unormowanej w tym przepisie Sąd pierwszej instancji w ogóle się nie odnosił. Z tych względów oczywistym jest, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego przez jej autora skutku w postaci uchylenia zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiwsa 2008, Nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.