II OSK 608/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku F. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w B. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej F. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 524/20 w sprawie ze skargi F. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] grudnia 2019 r. [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania postanawia: oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 524/20 oddalił skargę F. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w B. (dalej jako skarżąca lub Spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] grudnia 2019 r. [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Jednocześnie wystąpiła z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). Uzasadniając ten wniosek skarżąca wskazuje, że niewstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia przez Sąd spowoduje uprawomocnienie się decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] września 2019 r. ustalającej z urzędu jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oraz skierowanie przez organ sprawy do egzekucji, do czego nie można dopuścić. Skarżąca, mając na uwadze treść art. 61 § 3 P.p.s.a., zaznaczyła, że Sąd może wstrzymać wykonanie nie tylko zaskarżonej decyzji ale także innych aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Dalej wskazano, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] września 2019 r., nakładająca na skarżącą obowiązek zapłaty na rzecz gminy opłaty adiacenckiej, stanowi kwotę, której skarżąca nie jest w stanie udźwignąć bez szkody dla siebie, finansów firmy oraz swoich pracowników. Niewstrzymanie decyzji przez Sąd będzie jednoznaczne z koniecznością wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o jej likwidację, a co za tym idzie zwolnieniem wszystkich pracowników skarżącej i ogłoszeniem przez nią upadłości. Już obecnie skarżąca balansuje na krawędzi utrzymania. Egzekucja przez gminę kwoty [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (oznaczonej nr ew. [...] o powierzchni [...] m2 położonej w P. obr. [...] – dopisek NSA) spowoduje niewypłacalność Spółki, a w konsekwencji wywoła ona nieodwracalną szkodę, do czego nie można dopuścić. Wobec tego skarżąca uznaje, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania przez Sąd niniejszej skargi jest uzasadnione i nie spowoduje to zbędnej zwłoki w procedowaniu przedmiotowej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie zasługuje na uwzględnienie. Z art. 61 § 3 P.p.s.a. wynika, że podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uprawdopodobnienie przez wnioskodawcę, że w okolicznościach sprawy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek wykazania okoliczności świadczących o zaistnieniu przesłanek ww. wstrzymania spoczywa na wnioskodawcy. Powinien on wykazać we wniosku o wstrzymanie wykonania okoliczności, które powiązane z wykonaniem zaskarżonej decyzji, mogą w jego aktualnej sytuacji doprowadzić do wystąpienia przesłanek wstrzymania. Rolą Sądu jest ocena całości materiału zgromadzonego w sprawie pod kątem wykazania przez wnioskodawcę zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności ma na celu uchronić stronę postępowania przed negatywnymi skutkami wykonania tych aktów lub czynności do czasu kiedy Sąd rozpoznając skargę oceni legalność tego aktu lub czynności. Jednakże postępowanie to ocenia wyłącznie czy zachodzą w sprawie okoliczności, które w związku z wykonaniem aktu lub czynności mogą doprowadzić do sytuacji odpowiadającej przesłankom wstrzymania tj. do prawdopodobieństwa wyrządzenia stronom znacznej szkody czy wywołania w ich sytuacji trudnych do odwrócenia skutków. W postępowaniu tym nie jest dopuszczalne wypowiadanie się odnośnie do legalności samego aktu lub czynności albowiem doszłoby w ten sposób do przedsądu. Skarżąca uzasadniając wniosek o wstrzymanie wskazuje, że niewstrzymanie zaskarżonego postanowienia SKO w W. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] ustalającej jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] o pow. [...] m2połozonej w P. obr. [...], spowoduje uprawomocnienie się tej ostatniej decyzji, do czego nie można dopuść. Wskazuje, że obowiązek zapłaty na rzecz gminy opłaty adiacenckiej we wskazanej wyżej wysokości, stanowi kwotę, której skarżąca nie jest w stanie udźwignąć bez szkody dla siebie, finansów firmy oraz swoich pracowników. Niewstrzymanie decyzji przez Sąd będzie jednoznaczne z koniecznością wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o jej likwidację, a co za tym idzie zwolnieniem wszystkich pracowników skarżącej i ogłoszeniem przez nią upadłości. Z powyższego wynika, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania Spółka uzasadnia wystąpieniem okoliczności - szkody związanej bezpośrednio z uprawomocnieniem się i wykonaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zatem podnoszone przez Spółkę okoliczności wskazujące na szkodę z art. 61 § 3 P.p.s.a. nie wynikają wprost z zaskarżonego w niniejszym postępowaniu postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania ale z potencjalnego zaistnienia w obrocie prawnym decyzji nakazującej uiszczenie opłaty adiacenckiej. Zagrożenie wystąpieniem przesłanek wstrzymania tj. znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków jest związane z innym aktem niż zaskarżony w niniejszej sprawie oraz z innym przedmiotem sprawy. Wobec tego nie można uznać, że okoliczności te uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu. Z tego powodu nie jest możliwa ocena tych okoliczności w kontekście wstrzymania zaskarżonego postanowienia. W tej sytuacji zdaniem NSA należało wniosek o wstrzymanie oddalić. Ponadto za oddaleniem wniosku o wstrzymanie przemawia także fakt, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu od wniesienia odwołania, stanowiące przedmiot postępowania sądowego w niniejszej sprawie, nie posiada atrybutu wykonalności. Wykonanie aktu administracyjnego to spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Zaznaczyć należy, że nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. W przedmiotowej sprawie żądaniem wstrzymania wykonania zostało objęte ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Podkreślić należy, że akt ten jest rozstrzygnięciem stricte procesowym, nie wymagającym, a wręcz nie nadającym się do wykonania. Nie sposób wykonać akt administracyjny rozstrzygający określone kwestie proceduralne w toku postępowania administracyjnego, a więc nieprzyznający uprawnień i nienakładający obowiązków, które wymagałyby wykonania. Nie jest to akt zobowiązujący, ustalający dla ich adresatów nakaz powinnego zachowania lub zakaz określonego zachowania, akt, na podstawie którego określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz akt, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Zdaniem NSA, w sprawie nie zachodzą żadne okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, albowiem zaskarżone postanowienie nie nakłada żadnych obowiązków podlegających wykonaniu, a więc nie posiadając przymiotu wykonalności – węzła praw i obowiązków – nie może podlegać wstrzymaniu jego wykonanie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest tylko i wyłącznie zaskarżone postanowienie Kolegium. Sąd w tym postępowaniu nie był uprawniony do badania legalności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] września 2019 r, ustalającej opłatę adiacencką, której to wykonanie skarżąca postrzega jako zagrożenie dla własnej działalności. Podkreślić należy, że kontrola legalności postanowienia dotyczącego odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, nie rozciąga się na badanie przesłanek zastosowania na podstawie art. 135 P.p.s.a. środków w niej przewidzianych w stosunku do decyzji Burmistrza. Uprawnienie Sądu do wstrzymania wykonanie nie tylko zaskarżonej decyzji ale także innych aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 in fine P.p.s.a.), nie świadczy o możliwości wstrzymania decyzji ustalającej opłatę adiacencką, który jednoznacznie wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy, która dotyczy jedynie podstaw przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. Przywrócenie terminu to nie to samo co nałożenie opłaty adiacenckiej. Ponownie zaznaczyć należy, że postanowienie w kwestii odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest wyłącznie rozstrzygnięciem formalnym, w którym ocenie podlegają przesłanki procesowe, podczas gdy kontrola legalności decyzji administracyjnej, rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, obejmuje nadto ocenę przesłanek materialnoprawnych. W przedmiotowym postępowaniu Sąd nie będzie dokonywał oceny legalności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P., gdyż wykracza to poza granice sprawy. Decyzja ta jest decyzją merytoryczną, orzekającą co do istoty sprawy, zaś postanowienie Kolegium jest aktem proceduralnym. Ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2019 r. ogranicza się więc wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.