II OSK 608/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2017 r. o odrzuceniu skargi w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 949/17 ze skargi [...] S.A. w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 2

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 3 października 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 949/17, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - P.p.s.a., odrzucił skargę [...] S.A. w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta[...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji odniósł się do tego, że zaskarżona uchwała była przedmiotem kontroli sądów administracyjnych i powołał wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2298/15, którym oddalono skargi kasacyjne kilku podmiotów od wyroku oddalającego skargi na powyższą uchwałę. Stwierdził, że skarżąca nie wykazała, iż w wyniku przyjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, co jest warunkiem przyjęcia skargi do jej merytorycznego rozpoznania (art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - u.s.g.). Skarżąca przede wszystkim zakwestionowała umieszczenie budynku tzw.[...] , którego jest właścicielem, na "Liście Dóbr Kultury Współczesnej na terenie Miasta [...]" i uczynienie powyższego w oparciu o prywatny dokument sporządzony przez Stowarzyszenie Architektów Polskich RP, co w konsekwencji doprowadziło do wykreowania w studium kompetencji o charakterze administracyjnym dla podmiotu prywatnego. Sąd odwołał się do konkretnych postanowień studium w zakresie ww. listy dóbr kultury współczesnej i podkreślił, że obiekty umieszczone na tej liście podlegają ochronie przed wyburzeniem i przekształceniem ich cech, które stanowią o uznaniu za dobro kultury współczesnej. Wskazał, że szczegółowy zakres i zasady ich ochrony należy ustalić w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca spółka wniosła od powyższego postanowienia skargę kasacyjną, zaskarżając postanowienie w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, w ramach której Sąd bezpodstawnie przyjął, że wskutek podjęcia uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, a powyższe skutkowało błędnym ustaleniem braku legitymacji czynnej po stronie skarżącej do zaskarżenia wymienionego aktu prawnego i w konsekwencji odrzuceniem wniesionej skargi. W uzasadnieniu podstawy kasacyjnej skarżąca spółka podniosła, że budynek [...] został wpisany na Listę Dóbr Kultury Współczesnej na terenie Miasta [...] na podstawie dokumentu prywatnego sporządzonego przez Stowarzyszenie Architektów Polskich RP, a zatem w ocenie skarżącej w studium wykreowano kompetencje o charakterze administracyjnym dla podmiotu prywatnego, który w świetle prawa takich kompetencji nie posiada i ich posiadać nie powinien. Następnie skarżąca stwierdziła, że ww. budynek nie powinien znaleźć się na liście dóbr kultury współczesnej, ponieważ nie spełnia norm w zakresie sztuki użytkowej, jaką jest architektura. Obiekt ten w ocenie skarżącej nie spełnia norm wysokości pomieszczeń, zatem nie może realizować funkcji hotelowej czy mieszkaniowej lub usługowej. Skarżąca podniosła, że budynek [...] jest jedną z najbardziej nieudanych inwestycji, był budowany przez wiele lat, oddany do użytku w 1989 r., a następnie w 2002 r. wycofany z eksploatacji wskutek poważnych błędów projektowych. W ocenie skarżącej uzasadnienie decyzji o wpisaniu budynku na Listę Dóbr Kultury Współczesnej pomija i przemilcza podstawowe i dyskwalifikujące błędy projektowe wykluczające wykorzystanie budynku do celów, dla których został zaprojektowany. Skarżąca podniosła, że umieszczenie budynku na ww. liście samo w sobie stanowi o szerokim ograniczeniu w zakresie gospodarowania nieruchomością, w szczególności wyklucza możliwość wyburzenia tego obiektu i nakazuje władającemu podjęcie działań mających na celu jego ochronę. W ocenie skarżącej, postanowienia studium wykluczają również przebudowę budynku. Zdaniem skarżącej studium wyłącza jakąkolwiek możliwość wykorzystania budynku, także w zakresie możliwości gospodarowania według potrzeb i pierwotnego przeznaczenia budynku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu na dzień wniesienia skargi, "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Legitymacja skargowa opiera się zatem na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (porównaj: wyrok NSA z 29.07.2016 r. sygn. akt II OSK 2859/14). Dodać także należy, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. był badany przez Trybunał Konstytucyjny pod względem zgodności z określonymi normami Konstytucji RP. W wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06 (dostępny OTK-A 2008/7/121) Trybunał orzekł, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Jednocześnie w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał przypomniał, że charakter prawny skargi, wynikającej z art. 101 ww. ustawy, był już przedmiotem jego oceny. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84) Trybunał stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Zaznaczyć należy, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Jak wskazano w piśmiennictwie: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy" (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808). Oceniając, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostały naruszone uchwałą w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy mieć na uwadze, iż ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, iż doszło do naruszenia interesu prawnego. Nie można bowiem tylko w oparciu o postanowienia studium wywodzić naruszenia interesu prawnego skarżącego, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego (porównaj: wyroki NSA: z 15.07.2016 r. II OSK 2813/14; z 17.03.2015 r. II OSK 1967/13). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesioną skargą kasacyjną skarżąca nie podważyła stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż zaskarżona uchwała nie narusza jej interesu prawnego. Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, tj. działki nr[...] , zabudowanej budynkiem dawnego[...] , przy ul. [...] w[...], będącym własnością spółki. Skarżąca upatruje naruszenia interesu prawnego wynikającego z ww. praw poprzez umieszczenie budynku dawnego [...] na "Liście Dóbr Kultury Współczesnej na terenie Miasta [...]" i uczynienie powyższego w oparciu o prywatny dokument sporządzony przez Stowarzyszenie Architektów Polskich RP, co w konsekwencji doprowadziło do wykreowania w studium kompetencji o charakterze administracyjnym dla podmiotu prywatnego. Należy wskazać, że "Zasoby oraz ochrona dóbr kultury współczesnej" uregulowane zostały w tomie II studium (Zasady i kierunki polityki przestrzennej, II.4.11, str. 78 i następne). Wskazano tam między innymi na definicję "dóbr kultury współczesnej" zawartą w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie wskazano, że obiekty takie zawarto na Liście Dóbr Kultury Współczesnej na terenie Miasta[...] , która sporządzona została przy wykorzystaniu materiałów opracowanych przez Komisję Architektury Modernistycznej Stowarzyszenia Architektów Polskich RP, Oddział w[...]. Jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, postanowienia zawarte w punkcie II.4.11 Tomu II Studium pn. "Zasoby oraz ochrona dóbr kultury współczesnej" w żaden sposób nie wykreowały dla Stowarzyszenia Architektów Polskich jakichkolwiek norm kompetencyjnych. Listę Dóbr Kultury Współczesnej jako część Studium uchwaliła i przyjęła Rada Miasta[...] . Trudno czynić zarzut organom opracowującym i uchwalającym Studium, że w ustaleniach wymagających wiedzy specjalistycznej posługują się opiniami czy rekomendacjami osób ją posiadających. Sporządzenie kwestionowanej Listy przy udziale Stowarzyszenia Architektów Polskich nie narusza interesu prawnego skarżącej. Jak wynika z postanowień studium o umieszczaniu obiektów na Liście decydowała analiza następujących kryteriów: wartość artystyczna, reprezentatywność dla kierunków i prądów w sztuce, nowatorstwo techniczne, uznanie przez współczesnych. Na Liście umieszczono obiekty zrealizowane nie później niż w 2003 roku. Lista ta nie stanowi katalogu zamkniętego i w trakcie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przy wykorzystaniu ww. kryteriów, należy wskazać inne obiekty dóbr kultury współczesnej, jeżeli takie występują w przestrzeni a także zweryfikować czy dany obiekt z Listy nie został międzyczasie umieszczony w ewidencji zabytków. Ustalono dalej, że obiekty dóbr kultury współczesnej na terenie Miasta [...] podlegają ochronie przed wyburzeniem oraz ochronie przed przekształceniami tych cech, które stanowią o ich uznaniu za dobro kultury współczesnej. Szczegółowy zakres i zasady ich ochrony należy ustalić w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W planach należy określić: zakazy lub dopuszczenia dotyczące robót budowlanych, wraz z określeniem czy i w jakim zakresie istnieje możliwość stosowania wyrobów budowlanych o innym charakterze, niż użyto w stanie pierwotnym, zakazy lub dopuszczenia zmiany lokalizacji pomników oraz obiektów o niewielkich gabarytach, w tym małej architektury , podstawowe warunki iluminacji obiektów. W zależności od potrzeb należy wskazać zakres i zasady (nakazy, zakazy, dopuszczenia) ochrony następujących elementów obiektów: formy architektonicznej: bryły, kompozycji oraz proporcji a także kształtu zadaszenia i kątów nachylenia połaci, charakterystycznych parametrów, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczba kondygnacji, konstrukcji, podziałów elewacji, rozmieszczenia otworów okiennych i drzwiowych, podziałów okiennych i drzwiowych oraz rodzaju stolarki (ślusarki), wykończenia elewacji, w tym kolorystyki, okładzin, mozaik, faktury, detalu architektonicznego, neonów, znaków i symboli umieszczonych na elewacjach, zastosowanego liternictwa wraz z krojem liter, pozostałych indywidualnych lub unikatowych cech obiektów. Może zaistnieć potrzeba wyznaczania obszarów ochrony obiektów dóbr kultury współczesnej, w tym ich ekspozycji (z uwzględnieniem tła). Zatem jak wynika z powyższego, szczegółowe postanowienia dotyczące ochrony budynku jako dobra kultury współczesnej będą określone dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Studium natomiast określa jedynie ogólne kierunki polityki przestrzennej w zakresie ochrony dóbr kultury współczesnej, do której zaliczono budynek dawnego[...] . Nie można zatem zgodzić się z zarzutem skarżącej kasacyjnie, aby ww. postanowienia studium stanowiły naruszenie jej interesu prawnego. Z postanowień tych nie wynika, aby istniał zakaz przebudowy obiektu, który miałby uniemożliwiać korzystanie z niego. Ponadto twierdzenia skarżącej spółki o braku możliwości, w tym technicznych, przebudowy budynku nie zostały przez nią wykazane, w toku postępowania skarżąca nie przedstawiła żadnej analizy architektonicznej, która wskazywałaby na niemożność przebudowy. Skarżąca nie przedstawiła również żadnych dowodów mających podważać zasadność ujęcia dawnego [...] na liście dóbr kultury współczesnej, która została sporządzona przy wykorzystaniu materiałów opracowanych przez Komisję Architektury Modernistycznej Stowarzyszenia Architektów Polskich RP, Oddział w [...] (Tom II Studiu, str. 79), a zatem przez podmioty dysponujące wiedzą fachową w zakresie oceny walorów architektonicznych (użytkowych) obiektów ujętych na liście. Trafnie przy tym Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że nieruchomość będąca w użytkowaniu wieczystym skarżącej objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. która obowiązuje od dnia 28 października 2013 r. Uchwała ta również była przedmiotem kontroli sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 31 maja 2016 r. sygn. II OSK 2287/14 oddalił skargi kasacyjne, także skarżącej spółki, od wyroku oddalającego skargi na powyższą uchwałę. Nieruchomość skarżącej znajduje się zgodnie z ustaleniami tego planu w terenie oznaczonym symbolem U.7, a zgodnie z § 22 uchwały teren ten przeznaczony jest pod zabudowę usługową z dopuszczeniem lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, której powierzchnia użytkowa nie może przekroczyć 30% powierzchni użytkowej wszystkich obiektów nadziemnych na działce budowlanej. Jednocześnie w tym obszarze wprowadzono zakaz lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000mkw i zakaz lokalizacji funkcji mieszkalnej w parterach budynków. Równolegle także ograniczono możliwość zainwestowania w istniejący na tym obszarze budynek [...] poprzez wprowadzenie postanowienia umożliwiającego wyłącznie jego przebudowę lub remont: "W wyznaczonym terenie dopuszcza się remont i przebudowę istniejącego budynku dawnego hotelu. W przypadku zachowania istniejącego budynku dawnego hotelu obowiązuje zakaz zmian w obrębie jego bryły (w tym również zakaz rozbudowy oraz dobudowy nowych elementów) - z wyjątkiem części parterowej i podziemnej, dla których dopuszcza się rozbudowę, lecz bez możliwości zwiększania ich wysokości." Zatem aktualnie, to nie studium reguluje możliwości zagospodarowania i możliwości inwestycyjne skarżącej, ale ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca spółka podniosła, że postanowienia studium wprowadzające ochronę budynku dawnego [...] przed wyburzeniem, a zatem wskazują na zasadność utrzymania obiektu, naruszają interes prawny skarżącej. Zarzut ten jest nietrafny z tego powodu, że skarżąca spółka nie podnosiła i nadal tego nie czyni, aby jej zamiarem była rozbiórka obiektu. Nie przedstawiła żadnej analizy architektonicznej czy technicznej uzasadniającej, że utrzymanie budynku jest bezcelowe, a jego przebudowa niemożliwa, a w konsekwencji jedynym zasadnym rozwiązaniem powinno być jego wyburzenie. Skarżąca nie przedstawiła też np. projektu rozbiórki i pozwolenia właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Analiza akt sprawy i argumentacji skarżącej, podnoszonej także w sprawie dotyczącej planu miejscowego (II OSK 2287/14), wskazuje, że intencją skarżącej jest zagospodarowanie terenu nieruchomości i utrzymanie budynku dawnego[...] , a nie jego likwidacja. Skarżąca jest użytkownikiem terenu od 2004 r., a zatem przejęła teren z obiektem, jak sama wskazała, wyłączonym z użytku w 2002 r. W tym kontekście, nie można uznać, aby w sprawie można było mówić o naruszeniu aktualnego, realnego i konkretnego interesu prawnego skarżącej. Jeszcze raz należy podkreślić, że postanowienia studium w kwestionowanym zakresie nie wyłączają możliwości przebudowy obiektu, a zatem nie ingerują w prawa skarżącej. W niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że skarżąca nie wykazała, aby jej interes prawny sporną uchwałą został naruszony, nie można więc podzielić zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił wniesioną skargę na mocy art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 8