II OSK 607/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Ś., R.Ś., A.T. i L.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 549/22 w sprawie ze skargi B.C., D.M., K.C., T.C. i W.C. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 marca 2022 r. nr OA.7722.16.1.2022 w przedmiocie wstrzymania budowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie A.Ś., R.Ś., A.T. i L.T. na rzecz T.C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. oddala wniosek B.C., D.M., K.C i W.C. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Rzeszowie wyrokiem z 15 listopada 2022 r., II SA/Rz 549/22, w wyniku rozpoznania skargi B.C., D.M., K.K., T.C. i W.C., uchylił zaskarżone postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 8 marca 2022 r., nr OA.7722.16.1.2022, którym wskazany organ w wyniku rozpatrzenia zażaleń W.C., K.K., B.C. i D.M., a także A.T., L.T., A.Ś. i R.Ś. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z 24 stycznia 2022 r., znak PINB.5160.10.2021 wstrzymujące na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3, 4 i 5 oraz art. 48a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), dalej: p.b., prowadzoną przez A.T. L.T., A.Ś. i R.Ś. budowę polegającą na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach nr ew. [...] położonych przy ul. [...] w P. usytuowanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków pod numerem A-712, zrealizowaną bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz równocześnie informujące, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwestor, właściciel lub zarządca ww. obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację i działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone przed organem I instancji. Uczestnicy postępowania A.T., L.T., A.Ś. i R.Ś. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie wynikające z błędnego przyjęcia, że uczestnicy postępowania wykonali na terenie działek nr ew. [...] w P. prace, które polegały na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych w sytuacji, gdy prace te polegały jedynie na ustabilizowaniu podłoża, a w ich wyniku nie powstał na ww. działkach parking; 2) art. 29 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 29 ust. 7 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie wynikające z błędnego przyjęcia, że prace wykonane przez uczestników na terenie działek nr ew. [...] w P. wymagały dokonania zgłoszenia; 3) art. 3 pkt 7 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie wynikające z błędnego przyjęcia, że wykonane przez uczestników postępowania na działkach nr ew. [...] w P.u prace polegające na miejscowym rozsypaniu materiału kamiennego (klińca), podniesieniu poziomu terenu i jego wyskarpowaniu były robotami budowlanymi; 4) § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej r.w.t., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie wynikające z błędnego przyjęcia, że w wyniku prac wykonanych przez uczestników na działkach nr ew. [...] w P. powstał parking, podczas gdy nie zostały wydzielone żadne stanowiska postojowe oraz dojazdy do miejsc postojowych; II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz w zw. z art. 140 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia PWINB, wynikające z błędnego przyjęcia, że wydane zostało ono z naruszeniem ww. przepisów k.p.a. oraz, że organ II instancji bezzasadnie przyjął bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wstrzymania budowy polegającej na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach nr ew. [...] i [...] w P. w sytuacji, gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, iż uczestnicy postępowania na ww. terenie nie wykonali utwardzeniu powierzchni gruntu, ani innych robót budowlanych; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia PWINB wynikające z błędnego przyjęcia, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej uczestnicy postępowania wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, oświadczając, że zrzekają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.C., D.M., K.K. i W.C. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. O oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wystąpiła również T.C. w złożonej przez siebie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez uczestników postępowania na uzasadnionych podstawach. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 pkt 7, art. 29 ust. 4 pkt 4 i art. 29 ust. 7 p.b. oraz § 2 pkt 25 r.w.t. Ich uchybienie przez Sąd w toku kontroli zaskarżonego postanowienia PWINB skarżący kasacyjnie łączą z przyjęciem, że zrealizowane na działkach nr ew. [...] w P. prace, sprowadzając się do "ustabilizowania podłoża", nie stanowiły wykonania podlegających zgłoszeniu robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 7 p.b., w szczególności nie mogą być uważane za utwardzenie powierzchni gruntu w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b., wskutek którego powstać miał na ww. działkach parking. Nie mogło jednakże dojść do błędnego zastosowania wymienionych w podstawie kasacyjnej przepisów prawa materialnego, jeżeli kwestia związana z określeniem przedmiotu zrealizowanych robót, sposobu ich prowadzenia, jak też funkcji pełnionej przez przekształcony teren działek nie ma zasadniczo charakteru materialnoprawnego związanego z kierunkiem wykładni nadawanej przywołanym przez skarżących kasacyjnie przepisom p.b., ale stanowi zagadnienie związane z ustalaniem i oceną faktów. Wypada zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd zwrócił uwagę na to, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdzał, że na działkach nr ew. [...] w P. doszło do utwardzenia powierzchni materiałem kamiennym, podniesienia poziomu terenu oraz wyskarpowania terenu wzdłuż granic działki nr ew. [...] z działką nr ew. [...]. Zauważył równocześnie, że jeden z uczestników postępowania, pozostający inwestorem a zarazem skarżącym kasacyjnie (R.Ś.) na rozprawie oświadczył, iż sporne przedsięwzięcie prowadziło do powstania na terenie objętym robotami parkingu, z którego korzystają pracownicy sąsiedniego Ośrodka Doradztwa Rolniczego oraz lecznicy weterynaryjnej i sklepu. Ocena prawna zamieszczona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podważyła prawidłowość ustaleń przyjętych przez PWINB za podstawę faktyczną kontrolowanego rozstrzygnięcia, co uniemożliwiało uznanie decyzji stwierdzającej bezprzedmiotowość postępowania za prawidłową. Odstąpienie w skardze kasacyjnej przez jej autora od zakwestionowania stanowiska zajętego w tym zakresie przez Sąd I instancji czyni nieskutecznym argumentację skarżących kasacyjnie, która ma dowodzić, że "prace" zrealizowane na działkach nr ew. [...] w P. swoim charakterem nie odpowiadają definicji robót budowlanych, gdyż ograniczały się do "ustabilizowania terenu", nie prowadzącego do trwałej zmiany charakteru podłoża (jego utwardzenia). Postawiony Sądowi I instancji w skardze kasacyjnej zarzut uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz w zw. z art. 140 i art. 105 § 1 k.p.a. nie pozostaje w związku z powyższymi kwestiami dowodowymi kształtowanymi normą art. 80 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ale odnosi się do bezprzedmiotowości postępowania, co pozbawia go w omawianym aspekcie procesowej doniosłości. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym za jednolite należy uznać stanowisko, zgodnie z którym próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący kasacyjnie uznaje za prawidłowy. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez skarżącego kasacyjnie) ustaleniu faktu. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych również w związku z ich wykładnią zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2023 r., II OSK 2091/22; wyrok NSA z 11 maja 2022 r., II OSK 1309/21; wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r., II OSK 2489/20; wyrok NSA z 15 maja 2019 r., II OSK 1630/17). Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie może być skutecznie traktowany jako samodzielna podstawa kasacyjna. Przepis ten jest uznawany za tzw. przepis wynikowy, co oznacza, że jego uchybienie jest zawsze następstwem naruszenia przez sąd I instancji innych przepisów. Określa on wiążący sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd w sytuacji, gdy organ dopuści się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ocena możliwości kwalifikowania określonych robót jako utwardzenia powierzchni gruntu powinna uwzględniać, że roboty te powinny dotyczyć umocnienia bezpośrednio gruntu, co ma wpływ na dopuszczalny rodzaj materiałów budowlanych, które mogą być w tym celu użyte, oraz zastosowany sposób wykonania tychże robót (por. wyrok NSA z 3 lipca 2023 r., II OSK 272/21). Niewątpliwie mieścić się będzie w zakresie zastosowania art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. nawiezienie na nieruchomość tłucznia, kruszywa lub innego materiału utwardzającego podłoże i wyrównanie nim terenu w celu poprawienia warunków użytkowych działki budowlanej, przy czym przez utwardzenie gruntu należy rozumieć taki efekt działań, który doprowadza do trwałej zmiany charakteru podłoża polegającej na połączeniu z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Jakkolwiek zatem utwardzenie może ulegać zniszczeniu, wymagać napraw czy poddawać się rozbiórce, to ta ostatnia powinna być efektem celowo podjętych działań, a nie zwykłego korzystania z dokonanego utwardzenia (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., II OSK 970/17; wyrok NSA z 30 czerwca 2017 r., II OSK 2725/15). Roboty tego rodzaju są zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.b., z wyjątkiem utwardzenia terenu znajdującego się, jak działki nr ew. [...] w P., na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, ponieważ w tym przypadku inwestor powinien zainicjować procedurę zgłoszenia wskazanych robót (art. 29 ust. 7 pkt 2 p.b.). Zrealizowanie miejsca dostosowanego do postoju na nim pojazdów w liczbie większej niż wskazana w art. 29 ust. 1 pkt 19 i ust. 2 pkt 7 p.b. prowadzi do powstania obiektu budowlanego, którego budowa wymaga wystąpienia do organu administracji architektoniczno-budowlanej o udzielenie pozwolenia na budowę. Dotyczy to również realizacji miejsc przeznaczonych do postoju samochodów osobowych w liczbie większej niż 10 następującej poprzez utwardzenie powierzchni gruntu działki budowlanej. Zwolnienie, o którym mowa w art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b., nie obejmuje bowiem robót budowlanych prowadzących do powstania tego rodzaju obiektu (budowli). Ocena prawna przyjęta w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji w żaden sposób nie uchybia § 3 pkt 25 r.w.t., który definiując pojęcie parkingu, wiąże jego realizację z wydzieleniem powierzchni terenu przeznaczonej do postoju i parkowania samochodów, składającej się ze stanowisk postojowych i ewentualnych dojazdów łączących te stanowiska. Kwestia istnienia na spornych działkach nr ew. [...] miejsc parkingowych (postojowych) jako fragmentu parkingu, jak wskazał Sąd, odwołując się do braków dokonanej oceny materiału dowodowego, powinna podlegać wyjaśnieniu przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu, które powinno zostać zorientowane na dokonanie w tym zakresie stosownych ustaleń faktycznych. Trudno, by stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej mogło być traktowane przez Naczelny Sąd Administracyjny jako przesądzające to zagadnienie, a w konsekwencji wykazujące wadliwość zaskarżonego wyroku, jeżeli skarżący kasacyjnie jako inwestor przyznał na etapie postępowania przed Sądem I instancji, że utwardzona powierzchnia gruntu na działkach pełni funkcję parkingu, a następnie zdecydował się zwalczać tę ocenę w toku kontroli instancyjnej tego orzeczenia. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego w punkcie 2. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego dla skarżących – B.C. D.M., K.K. i W.C. wobec tego, że odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, przez co w związku z tą czynnością skarżący nie ponieśli kosztów podlegających zwrotowi na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, ONSAiWSA 2013/3/38). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.