II OSK 604/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 16 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 888/12 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A.B. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Z ustaleń Sądu wynika, że A.B. w dniu 26 marca 2012 r. wystąpił o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego położonego na terenie działki nr [...], w [...], przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Starosta Gryfiński, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 163 ze zm.), powoływanej również jako p.b., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z powodu niezgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 4 grudnia 2003 r., nr XV/212/03 w sprawie uchwalenia zmiany w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Gryfino obejmującej obszar trasy napowietrznej linii energetycznej 110 kV od Elektrowni Dolna Odra do Chlebowa (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2004 r. nr 1, poz. 4). Odwołanie od tej decyzji złożył się A.B., wskazując na naruszenie art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nieuzasadnione ograniczenie odwołującego w prawie do korzystania z własności gruntu przeznaczonego na inwestycję objętą wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Wojewoda Zachodniopomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że zamiarem inwestora była nadbudowa budynku mieszkalnego, jednak w myśl art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego przez budowę - należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Obszar, na którym położony jest budynek objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta Gryfino z dnia 4 grudnia 2003 r., a działka nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem RP/EE, przeznaczonym pod budowę napowietrznej linii energetycznej 110 kV. Natomiast zgodnie z § 4 planu w granicach terenów funkcjonalnych oznaczonych na rysunku zmiany w planie symbolami EE, NU/EE, P/EE, RP/EE, RZ/EE i S/EE obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Organ podkreślił, że ze względu na kategorycznie sformułowany w § 4 planu miejscowego zakaz lokalizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi na terenie oznaczonym symbolem RP/EE, organ pierwszej instancji prawidłowo odstąpił od nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zgodnego z ustaleniami planu miejscowego, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego. Nie jest bowiem możliwe dokonanie takich zmian w przedstawionym projekcie budowlanym, które umożliwiałyby nadbudowę budynku mieszkalnego na działce [...] w zgodzie z ustaleniami planu miejscowego. Wojewoda zwrócił uwagę na regulację § 11 ust. 2 pkt 1, jak i § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz art. 122a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) odnoszącą się do urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, w tym napowietrznych linii elektroenergetycznych. A zaprojektowana linia o napięciu 110 kV powoduje objęcie obszarem oddziaływania działkę nr [...], jednak właśnie z uwagi na uciążliwości związane z oddziaływaniem linii energetycznej w planie miejscowym wprowadzono ograniczenia w postaci zakazu zabudowy mieszkaniowej na terenach przebiegu zaprojektowanej dwutorowej linii energetycznej 110 kV Dolna Odra do Chlebowa. Zdaniem organu odwoławczego, nieuzasadniony jest zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem własność może być ograniczona w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, a przepisem zezwalającym w przedmiotowej sprawie na ograniczenie własności jest art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia sposobu zagospodarowania terenu w gminie, podjęte odpowiednią uchwałą, która jest aktem prawa miejscowego, są wiążące dla organów stosujących prawo. W ocenie organu, brak było też podstaw do stwierdzenia, że decyzja będąca przedmiotem postępowania odwoławczego narusza art. 107 § 3 k.p.a., bowiem posiada prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne. A.B. powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie: art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego, § 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 4 grudnia 2003 r. nr XV/212/03, art. 107 § 3 k.p.a., § 11 ust. 2 oraz § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie oraz art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez odmowę wydania pozwolenia na nadbudowę pomimo spełnienia przez skarżącego warunków przewidzianych w przepisach prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku wyjaśnił, że organy dokonały prawidłowej oceny braku zgodności planowanej inwestycji, tj. nadbudowy budynku mieszkalnego, z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar, na którym położony jest budynek, którego dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę (działka nr [...]) objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem RP/EE, który zgodnie z § 2 pkt 7 planu przeznaczony został pod budowę napowietrznej linii energetycznej 110 kV., na którym zgodnie z § 4 planu obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Powyższe oznacza, że na terenie działki inwestora obowiązuje zakaz zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze, sąd uznał je za chybione. Okoliczność, że w tym samym stanie faktycznym i prawnym organy nie stwierdziły niezgodności z prawem inwestycji polegającej na budowie przedmiotowego budynku, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sądowej kontroli podlegała bowiem legalność zaskarżonego aktu, a nie – zgodność z prawem rozstrzygnięć dotyczących innego przedmiotu i zapadłych w innych postępowaniach. Za nieuzasadniony sąd uznał także zarzut naruszenia § 11 ust. 2 pkt 1 oraz § 314 rozporządzenia, bowiem ich treść nie stanowiła podstawy prawnej wydanych w sprawie decyzji. Skargę kasacyjną od wyroku złożył A.B. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie - art. 21 ust. 1 i art. 64 ust 3. Konstytucji RP; - art. 140 Kodeksu cywilnego; - § 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 4 grudnia 2003r., nr XV/212/03, poprzez jego błędną interpretację; - § 11 ust.2 oraz § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich błędną interpretację; - art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, w związku z § 4 wskazanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uznanie za zgodną z przepisami prawa odmowę wydania pozwolenia na nadbudowę budynku, pomimo spełnienia przez skarżącego warunków przewidzianych w przepisach prawa. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe zarzuty. Nadto nie podzielił przedstawionego przez sąd stanowiska, z którego wynika, że sprawa zgodności nadbudowy budynku mieszkalnego z przepisami prawa, w tym również z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powinna być rozpatrywana w oderwaniu od istniejącego stanu faktycznego, albowiem jeżeli organy administracji w trakcie rozpatrywania pierwotnego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę popełniły błąd, to konsekwencje tego błędu nie mogą obciążać właścicieli nieruchomości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie skoro budowa budynku mieszkalnego dokonana przed budową linii nie była sprzeczna z planem, to również rozbudowa jest zgodna z tym planem. W konsekwencji jedyną możliwością realizacji inwestycji polegającej na budowie linii elektroenergetycznej powinno być wywłaszczenie nieruchomości skarżącego, jednak zarówno inwestor jak i organy administracji nie mają zamiaru prowadzić postępowania wywłaszczeniowego, jednocześnie uniemożliwiając skarżącemu korzystanie z jego nieruchomości. Dodał, że sąd pierwszej instancji błędnie ustalił, że organy orzekające należycie wywiązały się z obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż nieprawidłowe jest ustalenie, że planowana nadbudowa narusza zapisy planu miejscowego. Skarżący nie podzielił także przedstawionej przez sąd pierwszej interpretacji § 11 ust. 2 oraz § 314 rozporządzenia, wskazując że owe przepisy dotyczą wznoszenia budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi na obszarach, gdzie występują różnego rodzaju zagrożenia i uciążliwości, w tym również przekroczenia poziomu dopuszczalnego oddziaływania promieniowania elektromagnetycznego i mają zastosowanie do budynków wznoszonych po zbudowaniu linii elektroenergetycznej. Jego zdaniem inwestor linii energetycznej w sytuacji, gdy na działce nr [...] został zgodnie z przepisami pobudowany budynek mieszkalny, powinien albo zmienić trasę linii, albo podjąć takie działania, które uniemożliwią szkodliwe oddziaływania, np. poprowadzić linię pod powierzchnią ziemi lub doprowadzić do wywłaszczenia nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, w myśl art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - w skrócie p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia. Tytułem uwag ogólnych, wskazać należy, iż skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (art. 176 p.p.s.a.). Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarżący kasacyjnie wskazał jako podstawę zaskarżenia ogólnie art. 174 p.p.s.a. nie precyzując czy chodzi o naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wadliwość ta jednak jest możliwa do usunięcia, gdyż z treści podnoszonych zarzutów i ich uzasadnienia wynika, iż skarga kasacyjna nie kwestionuje ustaleń faktycznych lecz zarzuca błędną interpretację i nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Tym samym może być zrealizowany obowiązek, nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z § 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż w jego ocenie sąd pierwszej instancji błędnie ocenił, że organy orzekające należycie wywiązały się z obowiązku wynikającego z tych uregulowań. Nieprawidłowe jest w ocenie skarżącego kasacyjnie ustalenie, że planowana nadbudowa narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 4 grudnia 2003 r., nr XV/212/03 w sprawie uchwalenia zmiany w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Gryfino obejmującej obszar trasy napowietrznej linii energetycznej 110 kV od Elektrowni Dolna Odra do Chlebowa. Tak sformułowany zarzut należy przyporządkować do podstawy z art., 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie. Naruszenie prawa przez jego niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że jeżeli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 października 2005 r., I FSK 107/05, LEX nr 187825 i 23 kwietnia 2013 r., I OSK 2073/11, LEX nr 1336365). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż organy prawidłowo oceniły, iż planowana inwestycja nie jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż. działka nr [...], na której planowana jest nadbudowa budynku mieszkalnego położona jest na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem RP/EE, który zgodnie z § 2 pkt 7 planu przeznaczony został pod budowę napowietrznej linii energetycznej 110 kV. A zgodnie z § 4 planu na owym terenie obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Oznacza to, iż na tym terenie niedopuszczalne jest umiejscowienie budynków mieszkalnych, a więc ich nadbudowa również. To, że skarżący, jak twierdzi, uzyskał wcześniej pozwolenie na budowę owego budynku mieszkalnego, nie może skutkować obecnie zgodą na jego rozbudowę, jeżeli prawo miejscowe takich działań zakazuje. Z przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 p.b. a contrario wywieźć więc należy, że jeżeli obowiązujący plan miejscowy zakazuje lokalizacji danej inwestycji na tym terenie, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę. Wobec tego wskazany powyższej zarzut jest bezpodstawny, a ocena sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest prawidłowa. Słusznie sąd przyjął, iż wskazane zapisy planu miejscowego oznaczają zakaz zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi na terenie działki inwestora. Właściwe więc było działanie organów, które ze względu na kategorycznie sformułowany w § 4 planu zakaz lokalizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi na tym terenie odstąpiły od nałożenia na skarżącego obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, albowiem nie było możliwe dokonanie takich zmian w przedstawionym projekcie budowlanym, które umożliwiałyby nadbudowę budynku mieszkalnego na działce [...] w zgodzie z ustaleniami planu miejscowego. Trafnie więc sąd pierwszej instancji przyjął za prawidłową podstawę orzekania z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego oceniając, iż organy prawidłowo wykonały obowiązek wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 4 uchwały Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 4 grudnia 2003r., nr XV/212/03 tj. sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nie sposób natomiast odnieść się do zarzutu naruszenia § 11 ust. 2 pkt 1 oraz § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem przepisy te nie stanowiły podstawy prawnej wydanych w sprawie decyzji, jak prawidłowo ocenił sąd pierwszej instancji. Organ odwoławczy powołał się na te unormowania dla wykazania, iż postanowienia planu zakazujące zabudowy mieszkaniowej na terenie napowietrznej linii energetycznej znajdują odzwierciedlenie w uregulowaniach prawa powszechnie obowiązującego, z którego wynika, iż budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem szkodliwego promieniowania i oddziaływania pól elektromagnetycznych. Brak też podstaw do stwierdzenia, by zaskarżony wyrok naruszał ustawę zasadniczą w art. 21 i art. 64 oraz art. 140 k.c. poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa do korzystania z własności gruntu przeznaczonego na przedmiotową inwestycję. Niewątpliwie prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP w art. 21 ust. 1. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 3 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy ograniczenie to następuje w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego bardzo często zawierają ograniczenia w zakresie określonego w art. 140 Kodeksu cywilnego władztwa nad gruntem. Wówczas tylko w określonych planem granicach właściciel może korzystać z gruntu, dokonywać jego zabudowy i rozporządzać nim. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.