II OSK 602/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Anna Szymańska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2025 r., sygn. akt III SAB/Gd 440/25 w sprawie ze skargi D. D. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla punkt 2. (drugi) zaskarżonego wyroku i stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz uchyla punkt 3. (trzeci) zaskarżonego wyroku i oddala skargę w zakresie przyznania sumy pieniężnej; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA w Gdańsku, sąd pierwszej instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 11 grudnia 2025 r., sygn. akt III SAB/Gd 440/25, w wyniku rozpoznania skargi D. D. (dalej: cudzoziemiec, skarżący, strona) na bezczynność Wojewody Pomorskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1.); stwierdził, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2.); przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1000 zł (pkt 3.); oddalił skargę w pozostałej części (pkt 4.) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 5.). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Cudzoziemiec, obywatel Ukrainy wnioskiem z 24 października 2024 r. (wpływ do organu) wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wskazując jako cel pobytu wykonywanie pracy. Wobec braku aktywności organu złożył ponaglenie z 18 sierpnia 2025 r., a następnie skargę z 9 września 2025 r. na bezczynność Wojewody. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 11 grudnia 2025 r., WSA w Gdańsku, co do zasady uwzględnił skargę. W uzasadnieniu w szczególności zwrócono uwagę na przyjmowaną przez WSA w Gdańsku wykładnię przepisów ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583 ze zm.; dalej: u.o.p.) ograniczającą krąg podmiotów objętej jej regulacjami do osób wymienionych w jej art. 1. Wskazano, że skarżący będący obywatelem Ukrainy, przybył do Polski przed agresją Rosji na Ukrainę. Następnie uznano, że przedłużenie po 30 czerwca 2024 r. mocy obowiązującej ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.o.p. jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, zatem przepis ten nie powinien być stosowany (wyrok NSA z 19 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 2926/24). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie wystąpił stan bezczynności. Termin załatwienia sprawy określony w art. 112a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769, dalej u.o.c.) na 60 dni od daty osobistego złożenia wniosku pozbawionego braków formalnych (tj. od 24 października 2024 r.) został przez organ przekroczony - upłynął bezskutecznie 23 grudnia 2024 r.. Sąd wojewódzki ocenił jednocześnie, że stwierdzona w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ pomimo upływu 13 miesięcy od złożenia wniosku do dnia wydania wyroku nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie, chociaż uznawał wniosek za kompletny. Sąd wojewódzki przyjął, że opisana opieszałość organu była znaczna, a jednocześnie w żaden sposób nieuzasadniona, co skutkowało uznaniem kwalifikowalności stwierdzonej bezczynności. Następnie, zobowiązał organ do rozpoznania podania strony oraz przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1000 zł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części dotyczącej punktu 1., 2., 3. i 5. zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.): 1. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 100d ust. 1 pkt 1 ppkt a u.o.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że: a. przepis ten ma zastosowanie jedynie do postępowań o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy prowadzonych w stosunku do cudzoziemców, o których mowa w art. 1 cytowanej ustawy, czyli obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy przepisy te mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, w tym do skarżącego, który jest obywatelem Ukrainy przebywającym w Rzeczypospolitej Polskiej przed wybuchem działań wojennych na terytorium tego kraju; b. ustalony przez sąd a meriti stan faktyczny w sprawie jest odmienny od ustalonego w sprawie II OSK 2926/24, gdyż ilość przyjmowanych przez Wojewodę wniosków cudzoziemców w latach 2024 i 2025 była znacznie wyższa niż w latach 2020-2022 i uzasadnia stosowanie wskazanego przepisu do 4 marca 2026 r., mimo uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku, iż dokonane po 30 czerwca 2024 r. przedłużenie jego obowiązywania utraciło ratio status w przypadku przyjmowania przez wojewodów mniejszej ilości wniosków po tym dniu z uwagi na zmniejszenie się ich liczby; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) poprzez uwzględnienie skargi cudzoziemca, mimo iż organy administracji publicznej obowiązane są do stosowania obowiązujących przepisów prawa, w tym art. 100d ust. 1 pkt 1 ppkt a u.o.p., zgodnie z którym w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 4 marca 2026 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwolenia na pobyt czasowy, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres; b. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie doszło do bezczynność organu, mimo iż stosownie do art. 100d ust. 4 u.o.p. w okresie od 1 stycznia 2023 r. do dnia 4 marca 2026 r. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, co skutkowało uznaniem, iż organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązaniem organu do rozpoznania wniosku strony w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni; c. art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez uznanie, iż bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącego miała charakter rażący; d. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, mimo iż stosownie do art. 100d ust. 3 pkt 2 u.o.p. w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 4 marca 2026 r. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktu 1., 2., 3., 5. i rozpoznanie skargi; orzeczenie co do całości kosztów postępowania, tzn. za obie instancje sądowe, a w przypadku przekazania sprawy do rozpoznania sądowi pierwszej instancji o zasądzenie kosztów niniejszego postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozpoznania spawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. NSA rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, NSA rozpoznał kasację na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna okazała się w części zasadna, tj. odnośnie do pkt 2. i 3. zaskarżonego wyroku, tj. stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2.) oraz poprzez przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej (pkt 3.). W kluczowej natomiast kwestii tj. stwierdzenia bezczynności organu oraz zobowiązania go do rozpoznania wniosku (pkt 1.) oraz wynikowych kosztów postępowania (pkt 5.) – skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlegała oddaleniu. Jako zasadny należało ocenić zarzut skargi kasacyjnej - ale bez żadnego wpływu na wynik sprawy - że wadliwie sąd wojewódzki przyjął, że art. 100d u.o.p. ma zastosowanie jedynie w postępowaniach o wydanie zezwoleń pobytowych prowadzonych w stosunku do obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP po wybuchu wojny 24 lutego 2022 r. Natomiast skarżący nie spełnia tego kryterium, gdy jest obywatelem Ukrainy co prawda, ale przebywał na terytorium RP jeszcze przed wybuchem wojny rosyjsko-ukraińskiej. W dotychczasowym orzecznictwie NSA za ugruntowane należy uznać stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.o.p. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 u.o.p. (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1809/24; wyrok NSA z 18 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 286/24; wyrok NSA z 13 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 821/24; wyrok NSA z 9 października 2024 r. sygn. akt II OSK 877/24; wyrok NSA z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 469/24; wyrok NSA z 17 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 470/24; wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1341/24; wyrok NSA z 29 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1890/24; wyrok NSA z 18 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2057/24; wyrok NSA z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1916/24). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną to zapatrywanie, jak i wspierającą je argumentację w całości podziela. Zauważyć trzeba, że nie inaczej powyższe zagadnienie ocenia się w piśmiennictwie (M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Komentarz, red. W. A. Klaus, Warszawa 2022, komentarz do art. 100c, uwaga 2). Mimo jednak przyjęcia błędnej wykładni art. 100d u.o.p. odnośnie zakresu podmiotowego tego przepisu, ostatecznie WSA w Gdańsku przyjął, że skarżący podlega regulacji art. 100d u.o.p. Jednocześnie przyjmując takie stanowisko zasadnie przyjął, że przedłużenie działania art. 100d u.o.p. po 30 czerwca 2024 r., należało ocenić jako niezgodne z Konstytucją RP. Sąd wojewódzki bowiem - odwołując się do jednolitego orzecznictwa NSA - przyjął i szeroko uzasadnił, że art. 100d u.o.p. po kolejnej nowelizacji dokonanej na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, w zakresie w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.o.p., należało ocenić jako niezgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przy czym konstytucyjne prawo do sądu, będące skutkiem przeprowadzonej przez sąd wojewódzki tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP - przepisy Konstytucji RP stosuje się bezpośrednio) zaktualizowało się po dniu 30 czerwca 2024 r. W konsekwencji zasadnie WSA w Gdańsku przyjął, że od 1 lipca 2024 r. znajduje zastosowanie art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 u.o.p., ale nie w brzmieniu zgodnym z art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej, lecz w brzemieniu przed przedmiotową nowelizacją. Skutkowało to prawidłowym zastosowaniem art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie go do rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący bowiem złożył wniosek w dniu 24 października 2024 r., kiedy to obowiązywał art. 100d u.o.p. w brzmieniu, które zostało ocenione jako niekonstytucyjne. W takim wypadku nie było żadnych przeszkód, aby została ustalona bezczynność Wojewody i ocena ta inkorporowana do wyroku w pkt 1. W konsekwencji jako bezzasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Stanowisko powyższe jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie – mianowicie przedłużenie obowiązywania art. 100d na okres po 30 czerwca 2024 r. nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyroki NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, II OSK 2927/24, II OSK 2587/24, II OSK 2930/24, II OSK 2924/24, II OSK 2926/24, II OSK 2740/24, II OSK 2817/24; wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24; wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24; wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2719/24; wyrok NSA z 3 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 1588/25, wyrok NSA z 13 kwietnia 2026 r., sygn. akt II OSK 1849/25, wyrok NSA z 28 kwietnia 2026 r., sygn. akt II OSK 2140/25, wyrok NSA z 13 maja 2026 r., sygn. akt II OSK 2451/25 - CBOSA). Jako usprawiedliwione natomiast należało ocenić zarzuty naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez uznanie, iż stwierdzona zasadnie bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącego miała charakter rażący oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. W odniesieniu do rażącego naruszenia prawa przypomnieć należy, że ustawodawca nie zdefiniował, kiedy bezczynność lub przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 198/22). Na tę ocenę rzutuje m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie rażące (zob. wyroki NSA: z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 718/24; z 7 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1499/24; z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 1081/22). Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie akcentuje się również, że sąd administracyjny uwzględniając całość okoliczności indywidualnych sprawy powinien wziąć pod uwagę także występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność (zob. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3614/13, M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, art. 149, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). Zdaniem NSA co prawda organ przekroczył wielokrotnie termin 60 dni, ale działał na zasadzie legalizmu (art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP) i w zaufaniu do normy prawa. W krajowym porządku prawnym obowiązywał bowiem art. 100d u.o.p. w brzmieniu po kolejnej nowelizacji dokonanej na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, czyli przedłużał działanie art. 100d u.o.p. do 30 września 2025 r. Dopiero linia orzecznicza zapoczątkowana wyrokami NSA z 19 maja 2025 r. (sygn. akt wymienione wyżej) oraz konsekwentnie kolejne wyroki tegoż sądu, zwróciła uwagę na kwestie niekonstytucyjności przedmiotowego przepisu. Po sporządzeniu uzasadnień do tych wyroków, na które p.p.s.a. przewiduje termin 30 dni (art. 193 p.p.s.a.), podpisaniu ich przez skład orzekający oraz umieszczeniu w bazie orzecznictwa sądów administracyjnych (CBOSA), możliwe było zapoznanie się poszczególnych Wojewodów oraz sądów wojewódzkich z aktualnym stanowiskiem sądu kasacyjnego. W tej trudnej sytuacji procesowej i materialnej niedochowanie przez organ terminu załatwienia sprawy nie może być uznane za rażąco naruszające prawo. Kwalifikacja przyjęta przez sąd wojewódzki była zatem nieuzasadniona. W konsekwencji konieczne było uchylenie pkt 2. zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, że bezczynność Wojewody nie miała rażącego charakteru, co miało miejsce na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. Tożsame argumenty należało odnieść do przyznania stronie sumy pieniężnej. Niewątpliwie suma stanowi negatywną konsekwencję dla organu, który dopuścił się bezczynności. Skoro organ działał w granicach i na podstawie obowiązującego przepisu prawa, korzystając z uprawnienia przyznanego przez ustawodawcę i poprzez jednoznaczne zwolnienie organu od skutków właściwych dla bezczynności (art. 100d ust. 3 pkt 2 u.o.p.), zdaniem NSA nie było usprawiedliwione przyznanie cudzoziemcowi sumy pieniężnej. W konsekwencji konieczne było uchylenie pkt 3. zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w zakresie przyznania sumy pieniężnej, co miało miejsce na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. W pozostałej części natomiast (pkt 1. i 5. zaskarżonego wyroku) skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 207 § 2 p.p.s.a.