II OSK 597/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Barbara Adamiak, po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 347/18 w przedmiocie odrzucenia skargi W. S. na uchwałę Zarządu Województwa D. z dnia 19 kwietnia 2018 r. Nr ... w przedmiocie powołania na stanowisko dyrektora Opery W. na okres trzech sezonów artystycznych postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 347/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę W. S. na uchwałę Zarządu Województwa D. z dnia 19 kwietnia 2018 r., Nr ... w przedmiocie powołania na stanowisko dyrektora Opery W. na okres trzech sezonów artystycznych. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest uchwała Zarządu Województwa D. z dnia 19 kwietnia 2018 r. w sprawie powołania M. N. na stanowisko dyrektora Opery W. na okres trzech sezonów artystycznych tj. do dnia ... r. Skarga oparta została na dwóch zarzutach. Po pierwsze, braku kontynuacji postępowania konkursowego wszczętego ogłoszeniem o konkursie na stanowisko dyrektora Opery W. z lutego 2016 r., po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., w sprawie IV SA/Wr 504/16 o stwierdzeniu, że uchwała o powołaniu na stanowisko dyrektora Opery W. z dnia 30 sierpnia 2016 r. wydana została z naruszeniem prawa. Po drugie, podjęcia zaskarżonej uchwały z dnia 19 kwietnia 2018 r. z naruszeniem art. 16 ust. 2, ust. 3, ust. 3a-c ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Ustosunkowując się do powyższych zarzutów Sąd stwierdził, że zarzut pierwszy jest wynikiem wadliwej oceny skutków prawnych jakie wywołał wyrok z dnia 30 stycznia 2018 r., w sprawie IV SA/Wr 504/16. W końcowej części uzasadnienia ww. wyroku Sąd stwierdził, że uchwała z dnia 30 sierpnia 2016 r. w sprawie powołania na dyrektora Opery W. została podjęta z naruszeniem przepisów prawa z uwagi na upływ terminu określonego w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim (Dz.U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.). W ocenie Sądu, w omawianej kwestii ma zatem zastosowanie skutek prawny wydania wyroku określony w art. 83 ust. 2 ustawy o samorządzie wojewódzkim. Czyli uchwała z dnia 30 sierpnia 2016 r. o powołaniu na stanowisko, dyrektora Opery W. utraciła moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem, tj. z dniem podjęcia orzeczenia, a nie z datą uprawomocnienia się tegoż orzeczenia. Akt organu samorządu województwa wywiera zatem skutki prawne aż do daty pozbawienia go mocy. Wszystkie czynności prawne dokonane na jego podstawie odnoszą wynikające z niego skutki. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, wykluczone jest ponowne podjęcie uchwały w tej materii. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd stwierdził, że postępowanie wywołane ogłoszeniem w lutym 2016 r. konkursu o powołaniu na stanowisko dyrektora zostało zamknięte w dacie uprawomocnienia się wyroku w sprawie IV SA/Wr 504/16, to jest 24 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł również, że skargę do sądu administracyjnego wniesiono w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim. W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszała jego uprawnienia wynikające z konkretnego przepisu prawa administracyjnego, naruszenie prawa powinno bowiem zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim wynikać z przepisów tego prawa. Według Sądu skarżący w żaden sposób nie może skutecznie odwoływać się do postępowania konkursowego, zainicjowanego w lutym 2016 r. Postępowanie to zostało ostatecznie zakończone w dniu prawomocności wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., w sprawie IV SA/Wr 504/16 – to jest dnia 24 kwietnia 2018 r. i w zakresie, o którym mowa w skardze nie może wywoływać dla skarżącego skutków prawnych. Odrywając się od postępowania toczącego się w 2016 r. i analizując treść uchwały Zarządu Województwa z dnia 19 kwietnia 2018 r. Sąd zauważył, że nie godzi ona w sferę prawną skarżącego. Przede wszystkim postępowanie toczące się na skutek podjęcia w dniu 5 kwietnia 2018 r. przez Zarząd Województwa uchwały w sprawie zamiaru powołania M. N. na stanowisko dyrektora Opery W. na okres 3 sezonów artystycznych przebiegało bez udziału skarżącego; wobec podjęcia decyzji przez organy, że ma to nastąpić w trybie bezkonkursowym. Zainteresowany w sensie prawnym był na zewnątrz tego postępowania, nie uczestniczył w nim. Zaskarżona zaś uchwała mając na uwadze jej charakter, przedmiot, treść, jej postanowienia nie godzi w sferę prawną skarżącego przez wywołanie negatywnych następstw prawnych; nie uniemożliwia realizacji jego uprawnień lub interesu prawnego czy bezpośrednio wyzuwa zainteresowanego z przysługującego mu prawa albo ogranicza go w sposobie czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia. Ostatecznie zatem Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazał naruszenia zaskarżoną uchwałą konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego w momencie wydania uchwały na sytuację skarżącego. Bowiem tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowaną uchwałą jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobro prawne. W związku z powyższym Sąd uznał, że nie przysługuje skarżącemu w niniejszej sprawie legitymacja skargowa na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim. Z kolei ustalenie braku legitymacji procesowej powoduje, że Sąd nie może badać legalności zaskarżonej uchwały w kontekście procedury i zasad jej podjęcia. Kontrola sądowa podjęta w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim może być wszczęta jedynie przez podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Dopiero uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego umożliwia dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały (wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11 z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2813/14 i z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1869/13). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę odrzucił. W skardze kasacyjnej W. S. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię tj. art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj. Dz. U. z 2012 poz. 406 ze zm.) w zw. z § 2 pkt 1 w zw. z § 6 pkt 1 i pkt 2 Rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz.U. 2004 Nr 154 poz. 1629 ze zm.) mającą istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a wyrażające się w przyjęciu przez sąd administracyjny pierwszej instancji, że skarżący nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały w sprawie powołania na stanowisko dyrektora Opery W. na okres trzech sezonów artystycznych bez przeprowadzenia konkursu, pomimo tego, że wcześniej skarżący zakwestionował procedurę konkursową w wyniku prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia naruszonych przepisów powinna prowadzić do konkluzji, że skarżący ma interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały, gdyż została ona podjęta z naruszeniem powszechnie obowiązujących przepisów związanych z obligatoryjnością przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Opery W., a z którego to konkursu, w sposób bezprawny, skarżącego wykluczono, a w jego interesie prawnym jest zarówno uczestniczenie w konkursie oraz wyłonienie, w prawidłowo przeprowadzonym (w zgodzie z obowiązującym prawem) konkursie, dyrektora instytucji kultury, jaką jest Opera Wrocławska (istnienie interesu prawnego po stronie skarżącego). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zw. z § 2 pkt 1 w zw. z § 6 pkt 1 i pkt 2 Rozporządzenia Ministra Kultury w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały pomimo tego, że wcześniej zakwestionował procedurę konkursową nie jest zasadny. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Zarządu Województwa D. z dnia 19 kwietnia 2018 r., Nr ... podjęta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2096 ze zm.), art. 68 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks Pracy (Dz. U. z 2018r., poz. 108 ze zm.), art. 15 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2017r., poz. 862 ze zm.). Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej "Dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3 (...)". Stosownie do art. 16 ust. 3 ww. ustawy "Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego może wyrazić zgodę na powołanie na stanowisko dyrektora, bez przeprowadzania konkursu, kandydata wskazanego przez organizatora. W przypadku powoływania tej samej osoby na stanowisko dyrektora na następny okres, organizator zasięga opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego." Przepis art. 16 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi natomiast, że "Kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 2.", który stanowi, że "W samorządowych instytucjach kultury, których wykaz określi, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, biorąc pod uwagę ich znaczenie dla kultury narodowej, wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 3." Z powyższego wynika, że procedura w której zaskarżoną uchwałą powołano M. N. na stanowisko dyrektora Opery W. na okres trzech sezonów artystycznych, jest procedurą odrębną od procedury konkursowej. Przeprowadzenie konkursu jest fakultatywne i może być zastąpione procedurą unormowaną w art. 16 ust. 3, 3a, 3b i 3c ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Obydwie procedury są niezależne, a zaskarżona uchwała nie dotyczy skarżącego. Oznacza to, że brak jest możliwości wywiedzenia naruszenia interesu prawnego skarżącego z uczestnictwa w uprzednio prowadzonym postępowaniu konkursowym. Nadto w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o naruszeniu § 2 pkt 1 w zw. z § 6 pkt 1 i pkt 2 Rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury, skoro konkursu tego nie przeprowadzano. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja skargowa wywodzona z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. ----------------------- 5