II OSK 594/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt ll SAB/Wr 376/23 w sprawie ze skargi M. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 376/23 oddalił skargę M.M. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. M.M. (dalej: "skarżąca" lub "cudzoziemka") - obywatelka Rosji, reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego M.M.1 - 24 stycznia 2023 r. złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy, który wpłynął do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: "organ" lub "Wojewoda") 2 lutego 2023 r. Mimo upływu 6 miesięcy, organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, wobec czego pismem z 18 lipca 2023 r. cudzoziemka wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, następnie 4 sierpnia 2023 r. wniosła o stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W odpowiedzi na powyższe, Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi. Oddalając skargę, WSA wyjaśnił skutki zmian zaistniałych od dnia 15 kwietnia 2022 r. wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: "u.p.o.u."). Zgodnie z art. 100c ust. 1 ww. ustawy w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W ust. 3 ww. przepisu ustanowiono, że w okresie do 31 grudnia 2022 r. 1. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. W myśl art. 100c ust. 4 u.p.o.u. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Na mocy ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U, z 2023 r., poz. 185) został wprowadzony - z mocą od 1 stycznia 2023 r. - art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący obecnie nowy graniczny okres, tj. 4 marca 2024 r. W odniesieniu do art. 100c oraz art. 100d u.p.o.u. WSA stwierdził, że mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, w sprawach zezwoleń, a nie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku z wojną. Następnie WSA we Wrocławiu odniósł się do terminów i zasad załatwiania spraw, określonych w k.p.a. oraz art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. 2024, poz. 769, dalej: "u.c."), wprowadzonego na podstawie art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022 r., poz. 91), z mocą obowiązującą od dnia 29 stycznia 2022 r. Zgodnie z art. 112a ust. 1 u.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Zgodnie natomiast z treścią art. 112a ust. 2 u.c. termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z wymienionych w tym przepisie zdarzeń. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd wojewódzki stwierdził, że bieg terminu załatwienia sprawy skarżącej został zawieszony przed upływem ustawowego terminu do jej załatwienia i zawieszenie to trwa, co oznacza, że w tym okresie nie można zarzucić organowi opieszałości w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Wobec braku możliwości skutecznego podniesienia zarzutu opieszałości w procedowaniu nad tym wnioskiem, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. M.M. (działając przez przedstawiciela ustawowego) wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP - poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie zasady praworządności i zasady demokratycznego państwa prawa oraz sprawiedliwości społecznej, 2) art. 1 u.p.o.u. - poprzez jego błędne zastosowanie, wyrażające się uznaniem, że przepis ten ma zastosowanie do wszystkich cudzoziemców - Skarżąca jest obywatelką Rosji, małoletnią, która przyjechała do Polski wraz z rodzicami, w tym z ojcem, który pracuje w Polsce. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła także naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 100c ust. 1 pkt 1a, ust. 2-4 oraz 100d ust. 1 pkt 1a, ust. 2-4 u.p.o.u. - poprzez przyjęcie, iż bieg terminów w postępowaniu pobytowym obywatelki Federacji Rosyjskiej nie rozpoczął się lub we wszczętym postępowaniu bieg terminów uległ zawieszeniu, z uwagi na przepisy tej ustawy, podczas gdy ww. ustawa nie ma zastosowania do Skarżącego i jego dziecka albowiem Skarżący i jego dziecko są obywatelami Federacji Rosyjskiej, a nie obywatelami Ukrainy i nie przybyli do Polski ze względu na konflikt zbrojny trwający w Ukrainie. Małoletnia dołączyła do rodziny przebywającej w Polsce, której ojciec pracuje w firmie z siedzibą w Polsce, 2) art. 112a ust. 1 i 2 u.c. - poprzez przyjęcie, iż bieg terminu 60 dni w sprawie udzielenia Skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy uległ zawieszaniu do 4 marca 2024 r. i pomimo, że wniosek pobytowy był złożony w dniu 2 lutego 2023 r., to decyzja administracyjna nie zapadła do dnia dzisiejszego. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi co do istoty sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a. ewentualnie przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpatrzenia w celu zobowiązania tego Sądu do zbadania przewlekłości, której dopuścił się Wojewoda Dolnośląski - na podstawie art. 185 p.p.s.a., oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jak słusznie wskazał Sąd wojewódzki, z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano art. 100c. do u.p.o.u. Następnie na mocy ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 185), do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa - z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. - został wprowadzony art. 100d będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów, początkowo do 24 sierpnia 2023 r., przy czym kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin: do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2023 r. poz. 1088), potem do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz.U. z 2024 r. poz. 232), zaś aktualnie do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2024 r. poz. 854). Przepis art. 100d u.p.o.u. przedłużył w istocie obowiązywanie określonych w art. 100c u.p.o.u. zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r. obecnie do 30 września 2025 r. Powyższe oznacza, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.u.). Stanowisko takie ugruntowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach: z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, z dnia 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1286/23, z dnia 16 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2424/23, z dnia 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1551/23, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela. W orzeczeniach tych podkreśla się, że przepisy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. zezwoliły na tymczasowe, tj. od 15 kwietnia 2022 r., wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Innymi słowy bieg tego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, brzmienie art. 100c i 100d u.p.o.u. powinno być zestawione z celem wprowadzenia tych przepisów. Wykładnia omawianych regulacji - wbrew zasadom techniki prawodawczej określonym w § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. II. z 2016 r. poz. 283) - nie może opierać się wyłącznie na Jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym. Na etapie prac legislacyjnych wprost wyrażono bowiem stanowisko, że pomimo zawarcia w akcie prawnym dotyczącym określonej sytuacji faktycznej odnoszącej się do agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, przepisy dodane do ustawy o pomocy mają dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna trudna sytuacja wojewodów i umożliwienie im, poprzez zawieszenie biegu terminów, rozpatrzenie w rozsądnych terminach toczących się spraw (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z dnia 7 kwietnia 2022 r. - na stronach sejmowych). Oznacza to, że celem ustawodawcy było niewątpliwie wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych ustawą z dnia 12 marca 2022 r. Poza kwestią celu wprowadzenia omawianego przepisu oraz pomijając prawidłowość zastosowania się do zasad techniki prawodawczej, na przyjętą wykładnię art. 100c i 100d u.p.o.u. wskazuje także wykładnia językowa wynikająca z ich odczytania w kontekście innych przepisów tej ustawy. Przede wszystkim w przepisach tych mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego obywatelstwa, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro ustawa z dnia 12 marca 2022 r. nie wprowadza odrębnej - na potrzeby tej ustawy - definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z dnia 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. U.E. L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawiera art. 100c oraz art. 100d u.p.o.u. Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczy przepis art. 100c i 100d u.p.o.u. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną - np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest - zgodne z art. 211 ust. 1 u.c. - legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.u. dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u. jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u. cudzoziemców, którzy z istoty nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o zamiarze ustawodawcy, aby objąć tym przepisem wszystkich cudzoziemców, niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z tych wszystkich przyczyn należy stwierdzić, że status skarżącej ze względu na obywatelstwo i okoliczności przybycia na terytorium Polski pozostaje irrelewantny dla sprawy. Omawiane przepisy dotyczą bowiem każdego cudzoziemca w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.c., który inicjuje jedno z postępowań (udzielenia, zmiany, cofnięcia zezwolenia) wymienionych w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. Taka wykładnia powyższych przepisów nie narusza także zasady proporcjonalności i efektywności. Należy bowiem raz jeszcze podkreślić, że art. 100c i art. 100d u.p.o.u. ma jedynie epizodyczny charakter. Jego wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Ta nadzwyczajna sytuacja wynika również z decyzji Rady Unii Europejskiej (2022/382) z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony, jak również decyzji Rady Unii Europejskiej (2023/2409) z dnia 19 października 2023 r. w sprawie przedłużenia tymczasowej ochrony wprowadzonej decyzją wykonawczą (UE) 2022/382 przedłużającej okres tej ochrony do 4 marca 2025 r. W tej sytuacji należy dokonać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat wyjątkowych okoliczności, które miały miejsce w dacie rozstrzygnięcia przez Sąd wojewódzki. Zmiana sytuacji faktycznej może natomiast skutkować odmienną oceną zasadności zawieszenia biegu terminu, o którym mowa w art. 100d u.p.o.u. Reasumując, stwierdzić należy, że przepisów o bezczynności i przewlekłości organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u., do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia 2022 r. aktualnie do 30 września 2025 r. dopuściły się bezczynności bądź przewlekłości oraz były zobowiązane do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. W konsekwencji w przypadku stanów zaniechania obejmujących ten okres organowi nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3 i art. 100d ust. 3 u.p.o.u.). Taką wykładnię art. 100c ust. 3 i art. 100d ust. 3 u.p.o.u. potwierdza ust. 4 tych artykułów, zgodnie z którym zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. (art. 100c ust. 1 u.p.o.u.), obecnie do 30 września 2025 r. (art. 100d ust. 1 u.p.o.u.), nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Skoro w niniejszej sprawie zarzucane przez cudzoziemkę zdarzenie prawne w postaci przewlekłego działania organu miało mieć miejsce po dniu 15 kwietnia 2022 r., to do oceny skutków tego zdarzenia mają zastosowanie ww. przepisy. Wykładnia taka jest tym bardziej uzasadniona w kontekście zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady równości (art. 32 Konstytucji RP). Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że zarówno organ jak i Sąd wojewódzki nie naruszył art. 7 (zasada praworządności) oraz art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego). Mając na względzie przywołaną wyżej regulację art. 112a ust. 2 u.c. oraz datę złożenia wniosku (2 lutego 2023 r.), należy stwierdzić, że w kontrolowanym postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zarzucana Wojewodzie przewlekłość w prowadzeniu postępowania nie wystąpiła. Dodanie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a wydłużyło termin zawieszenia biegu terminów do załatwienia sprawy aktualnie do 30 września 2025 r. Tym samym nie można mówić o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Z powyższych względów należy uznać, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.