II OSK 592/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Po 160/17 w sprawie ze skargi B. K. na bezczynność Starosty K. w przedmiocie zasypania części rowu melioracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. K. na rzecz Starosty K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Po 160/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B. K. na bezczynność Starosty K. w przedmiocie zasypania rowu melioracyjnego. W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej H. K. wniosła o uchylenie wyroku z 6 grudnia 2017 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania polegające na pominięciu faktu niewydania decyzji – sprzeciwu; 3) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu; 4) na podstawie art. 174 pkt 2 naruszenie art. 149 i 151 p.p.s.a. polegające na niestwierdzeniu bezczynności tj. na nieuwzględnieniu skargi w trybie art. 149 § 1 p.p.s.a i jej oddaleniu. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wskazała, że: Ad. 1 – uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest logiczne, a wewnętrznie sprzeczne. Sąd I instancji jednocześnie ustalił, że zgłoszenie z 10 lutego 2017 r. dotyczące zasypania rowu melioracyjnego objęte jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem Starosta K., wbrew ustaleniom WSA, miał obowiązek wniesienia sprzeciwu. Nie wnosząc go w drodze decyzji w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia oczywiście popadał w stan bezczynności. Ad. 2 – WSA nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną mógł dokonać innej oceny pisma z 16 stycznia 2017 r. niż takiej, jakiej dokonał Wojewoda Wielkopolski i GINB, tj. Sąd mógł orzec, że pismo to pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 kpa było w istocie decyzją – sprzeciwem od zgłoszenia i że skarżąca prawidłowo wniosła odwołanie. Skarżącą pozbawiono więc prawa do kontroli działania Starosty K. i organów wyższego stopnia. WSA nie wskazał bowiem w jaki inny sposób, niż ten, który zastosowała skarżąca, mogła domagać się kontroli. Ad. 3 – WSA wadliwie uznał, że organ I instancji nie miał w sprawie obowiązku wydania sprzeciwu. Nie wydając przewidzianego prawem orzeczenia, wbrew stanowisku Sądu, pozostawał i nadal pozostaje w bezczynności, co narusza istotę praworządności oraz wzbudza nieufność do władzy publicznej. Ad. 4 – WSA popełnił błąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy powinien orzec nie w oparciu o art. 151 p.p.s.a., a o przepisy art. 149 p.p.s.a. uznając, że istnieją powody i przesłanki do stwierdzenia bezczynności Wojewody Wielkopolskiego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, gdyż opiera się na błędnym założeniu, że niewniesienie przez organ administracji sprzeciwu do dokonanego zamiaru zgłoszenia wykonania robót budowlanych, w sytuacji, o jakiej mowa w art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, skutkuje bezczynnością organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Najogólniej rzecz ujmując, na gruncie zacytowanego przepisu z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy administracyjnej w terminie i w formie procesowej przewidzianych przepisami prawa. Skarga na bezczynność pełni zatem funkcję gwarancyjną dla strony, zabezpieczając ją przed brakiem reakcji organu w zakresie rozpatrzenia jej sprawy. Oceny, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z bezczynnością organu, nie można jednak przeprowadzić w oderwaniu od sposobu i formy załatwienia sprawy, jakie każdorazowo przewidują przepisy mające w danej sprawie zastosowanie. Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wynika, że załatwienie sprawy wszczętej zgłoszeniem zamiaru budowy lub wykonania robót budowlanych może nastąpić w dwojaki sposób. Właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej może bowiem w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia: - wydać decyzję, w której wniesie sprzeciw do dokonanego zgłoszenia albo - powstrzymać się od wniesienia sprzeciwu, co automatycznie oznacza uprawnienie strony do rozpoczęcia robót budowlanych. Milczenie organu w terminie, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 zdanie drugie Prawa budowlanego, stanowi więc przewidziany przepisami prawa sposób załatwienia sprawy wywołanej wniesieniem sprzeciwu i nie można go w związku z tym utożsamiać z bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jak zdaje się to rozumieć autor skargi kasacyjnej. Innymi słowy rzecz ujmując, nie naraża się na zarzut bezczynności organ administracji architektoniczno-budowlanej, który w terminie 21 dni od daty doręczenia zgłoszenia zamiaru budowy lub wykonania robót budowlanych, nie podejmuje decyzji przewidzianej w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, nawet jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że zachodzi jedna z sytuacji uprawniających organ do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 i 7 tej ustawy. Brak wniesienia sprzeciwu jest bowiem w tym przypadku formą merytorycznego załatwienia sprawy, kształtującą uprawnienie strony do legalnego rozpoczęcia robót budowlanych, a zasadności tego rozstrzygnięcia nie można kwestionować w drodze skargi na bezczynność kierowanej do sądu administracyjnego. Tym samym, nie można także – wnosząc skargę na bezczynność - przymusić organ do wniesienia sprzeciwu, tym bardziej, że ramy czasowe podjęcia decyzji w tym zakresie określone zostały wyraźnie w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Przypomnienia także wymaga, że brzmienie art. 149 p.p.s.a. wskazuje na to, że - co do zasady – celem skargi na bezczynność jest zdyscyplinowanie organu i zobowiązanie do rozstrzygnięcia sprawy, jednak bez narzucania sposobu, ani merytorycznej treści tego rozstrzygnięcia. Orzeczenie, jakie podejmie organ w wyniku realizacji obowiązku nałożonego przez sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., podlega bowiem kontroli sądu administracyjnego w innym postępowaniu, wszczętym w wyniku wniesienia skargi, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. Z tych właśnie przyczyn, bez znaczenia w stanie niniejszej sprawy pozostawała podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone przez organ I instancji w piśmie z 16 stycznia 2017 r., że roboty budowlane polegające na zasypaniu rowu melioracyjnego, których zamiar wykonania zgłosiła skarżąca, objęte zostały obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, rodzącym konieczność wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Przedmiotem badania Sądu było bowiem jedynie to, czy organ pozostawał w bezczynności, a więc, czy załatwił sprawę skarżącej poprzez wydanie decyzji wnoszącej sprzeciw, bądź też nie wnosząc sprzeciwu. Merytoryczna treść rozstrzygnięcia – przy uwzględnieniu wszystkich rozważań przedstawionych wyżej – pozostawała natomiast poza kontrolą sądową w tej sprawie. Nie jest przy tym zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie ma w sprawie zastosowania). Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest usprawiedliwiony wówczas, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez Sąd pominięte, względnie, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (wyroki NSA: z dnia 17 października 2006 r., I FSK 56/06; z 14 marca 2018 r., II FSK 766/16). Naruszenia omawianego przepisu autor skargi kasacyjnej upatruje w tym, że Sąd I instancji "mógł dokonać" innej oceny pisma Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w K. z 16 stycznia 2017 r. przyjmując, że było ono decyzją – sprzeciwem do dokonanego przez B. K. zgłoszenia zamiaru wykonania robót ziemnych polegających na zasypaniu części rowu R-J2 w granicach działki nr [...]2, będącej jej własnością. Mając na uwadze szczególny sposób załatwienia sprawy administracyjnej wywołanej wniesieniem zgłoszenia, przewidziany w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, nie było jednak obowiązkiem Sądu badanie, czy pismo datowane na 16 stycznia 2017 r. (jak wynika z akt sprawy data zawiera oczywistą omyłkę, skoro bezspornie zgłoszenie nastąpiło 10 lutego 2017 r.) zawierało wszystkie elementy decyzji określone w art. 107 § 1-3 kpa. Skarga kasacyjna nie zawiera zresztą żadnej argumentacji na poparcie tezy, że pismo to stanowiło decyzję administracyjną w rozumieniu powyższego przepisu, a jej autor pomija w konstrukcji omawianego zarzutu okoliczność, że akceptacja takiego stanowiska pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Przyjęcie prezentowanego przez kasatora poglądu, że organ kierując do skarżącej pismo datowane na 16 stycznia 2017 r. wydał decyzję administracyjną zawierającą sprzeciw do zamiaru zgłoszenia, oznacza bowiem automatycznie, że nie pozostawał w bezczynności. Nie ma także racji skarżąca kasacyjnie, że pozbawiono ją prawa do kontroli działania Starosty K. i organu wyższego stopnia. Sądowa ocena procesowej formy pisma datowanego na 16 stycznia 2017 r. pod kątem spełnienia wymogów z art. 107 § 1 pkt 1-3 kpa mogła bowiem nastąpić w sprawie ze skargi na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego, który – jak wynika ze znajdującego się w aktach pisma z 20 kwietnia 2017 r. – nie rozpatrzył odwołania wniesionego przez B. K. przyjmując, że nie zostało wniesione od decyzji administracyjnej. Nie są również zasadne zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 pkt 8 p.p.s.a. Przepisy te mają charakter ustrojowy, określają zakres kognicji sądów administracyjnych i kryterium kontroli przeprowadzanej przez te sądy. Sąd mógłby przepisom tym uchybić jedynie wówczas, gdyby nie przeprowadził w ogóle kontroli w zakresie bezczynności organu bądź przeprowadził ją stosując inne kryterium aniżeli zgodność z prawem lub zastosował środek nieznany ustawie, co w sprawie nie miało miejsca. Z przyczyn wskazanych już na wstępie nie można było uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 149 i 151 p.p.s.a., gdyż w stanie faktycznym sprawy Sąd nie miał podstaw do uwzględnienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca także uwagę, że skarga kasacyjna jako sformalizowany środek zaskarżenia, któremu towarzyszy przymus radcowsko-adwokacki, winna się koncentrować przede wszystkim na argumentach natury prawnej. Sformułowane w skardze kasacyjnej oceny wyroku Sądu I instancji jako "skandalicznego", "szkodzącego Państwu" i stanowiącego "kompromitację wymiaru sprawiedliwości" przekraczają ramy polemiki z zaskarżonym rozstrzygnięciem dopuszczone przepisami prawa i dobrymi obyczajami; tym bardziej, że wynikają z błędnego rozumienia przez autora skargi kasacyjnej istoty sprawy rozpoznawanej przez Sąd Wojewódzki. Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit.b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).