II OSK 592/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant sekretarz sądowy A.P. po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.P. i R.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 452/15 w sprawie ze skargi A.P. i R.P. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 452/15, oddalił skargi A. P. i R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Pismem z dnia 4 sierpnia 2014 r. Prezydent Miasta R. zawiadomił A. P. i R. P. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem działek nr [...], [...] i [...] położonych w R. przy ul. [...]. W sporządzonym operacie szacunkowym wartość nieruchomości w stanie przed zmianą planu ustalona została na 64 523 zł, zaś po zmianie planu na 109 989 zł. Po zawiadomieniu o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem zebranym w sprawie, decyzją z dnia 26 listopada 2014 r. Prezydent Miasta R. ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla A. P. jako współwłaścicielki w ½ w kwocie 6.819,90 zł i dla R. P. jako współwłaściciela w ½ w kwocie 6.819,90 zł (łącznie w kwocie 13.639,80 zł). W podstawie prawnej decyzji podano przepisy art. 37 ust. 1 i 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta R. z [...] grudnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Śl. Z 25 stycznia 2005 r., nr 11, poz. 289), działki były w całości zlokalizowane w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem A3KDG – tereny dróg publicznych klasy główna. Po zmianie planu wprowadzonej uchwałą Rady Miasta R. nr [...] z [...] listopada 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z 7 lutego 2012 r., poz. 687) działki leżą w całości w jednostce oznaczonej symbolem AZ/2PS – Tereny produkcji z zabudową techniczno-magazynową. Nieruchomość została sprzedana 25 lipca 2014 r. Organ I instancji stwierdził, że zmiana postanowień planu doprowadziła do wzrostu wartości nieruchomości, w wysokości wyliczonej w sporządzonym operacie. W odwołaniu od decyzji strony wniosły o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzuciły naruszenie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że zasadne jest w sprawie ustalenie opłaty, podczas gdy w okolicznościach sprawy takie działanie narusza zasady Konstytucji i postępowania administracyjnego. W odwołaniu zawnioskowano o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy o sygn. II C 108/10 Sądu Okręgowego w Gliwicach Wydział Zamiejscowy w Rybniku. W uzasadnieniu podniesiono, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła część składową przedsiębiorstwa prowadzonego przez strony. Uchwałami z roku 2004 i 2006 dokonano zmian w planie miejscowym, efektem których było przeznaczenie części gruntów stron pod drogę publiczną o symbolach A3KDG i J2KDZ. W wyniku tych zmian te części nieruchomości utraciły dla stron znaczenie gospodarcze, nie dawały się zbyć i nie było możliwości zagospodarować ich na potrzeby działalności gospodarczej. Wobec powyższego strony wystąpiły w 2008 r. z powództwem na podstawie art. 36 § 1 pkt 2 u.p.z.p. do Sądu Okręgowego w Gliwicach Wydziału Zamiejscowego w Rybniku (sygn. akt II C 130/09/10). Sąd I instancji uwzględnił powództwo, ale Sąd Apelacyjny uchylił wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu Sąd Okręgowy oddalił powództwo. W trakcie procesu gmina podjęła kroki w celu zmiany planu i w konsekwencji plan ten zmieniła, eliminując z terenu działek stron pas drogowy, przywracając poprzedni sposób użytkowania. Zmiana planu wywołana została procesem i finalnie miała wpływ na jego wynik. Po zmianie planu nie było możliwe uwzględnienie powództwa. Przedawnieniu uległo także roszczenie z art. 36 § 1 pkt 1 u.p.z.p. Zmiana planu nie doprowadziła zatem do jakiegokolwiek wzbogacenia stron. W odwołaniu wskazano, że w sprawie należy dokonać wykładni celowościowej art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Podkreślono, że w sprawie doszło do wypaczenia sensu i celu ustawy, albowiem gmina najpierw obniżyła wartość nieruchomości przeznaczając ją pod drogę publiczną, a następnie przywróciła poprzedni sposób użytkowania, tym samym zwiększając wartość. Tym samym, nie doszło do realnej zmiany wartości w sensie ekonomicznym, przy pierwszej zmianie planu nieruchomość miała taką samą wartość jak po ostatniej. Nominalna zmiana wartości jest natomiast efektem nie zmiany planu, ale inflacji, zmiany stóp procentowych, zmiany wartości pieniądza, czynników geopolitycznych, wzrostu dochodu narodowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczono regulację art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Stwierdzono, że sporządzony w sprawie operat zawiera określenie celu wyceny, wyboru podejścia i metody wyceny, nie zawiera błędów rachunkowych i omyłek mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podkreślono, że postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami, a wzrost wartości wyliczono w oparciu o prawidłowy operat. Wskazano, że przepisy prawa nie reglamentują dopuszczalnej częstotliwości dokonywania zmian planu ani ich zakresu. Ochronie interesów właścicieli służy art. 36 ust. 1 u.p.z.p. W skardze do sądu administracyjnego strony wniosły o uchylenie decyzji SKO i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzi podstawa do ustalenia opłaty. W uzasadnieniu powtórzono argumenty podane wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę zwrócił uwagę, że zarówno roszczenia z tytułu obniżenia wartości, jak i ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości są ograniczone w czasie okresem 5 lat od daty wejścia w życie planu miejscowego (art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p.). Oznacza to, że właściciel działki może uniknąć opłaty, jeżeli wstrzyma się ze sprzedażą przez okres 5 lat, zaś organ traci uprawnienie do ustalenia opłaty, jeżeli w okresie 5 letnim nie zostanie wszczęte postępowanie administracyjne w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1397/11, lex 1367249). W niniejszym przypadku zmiana planu została opublikowana 7 lutego 2012 r., a skarżący zbyli nieruchomość aktem z 25 lipca 2014 r., zatem przed terminem określonym w art. 37 ust. 4 u.p.z.p. Jak ocenił dalej Sąd, argumentacja skargi koncentrowała się na tezie, że w rozpatrywanej sprawie zmiana planu nie doprowadziła do zmiany wartości, a gmina dokonując zmiany planu zniosła jedynie skutki przeznaczenia terenu pod drogę, przywracając poprzednie przeznaczenie terenu. Podkreślono, że ustawa nie zna instytucji "przywrócenia" poprzedniego przeznaczenia terenu jako jakiejś szczególnej formy zmiany dotychczasowego planu. Co więcej, jeżeli nie zachodzi sytuacja szczególna, o której mowa w art. 87 ust. 3a u.p.z.p., organ ma obowiązek uwzględniać jedynie przeznaczenie w planie zmienianym i planie zmieniającym dotychczasowe przeznaczenie terenu, z pominięciem regulacji wcześniejszych. Jak wskazano, wyliczenia wzrostu wartości i związku tego wzrostu ze zmianą planu odnoszą się jedynie do postanowień planu aktualnie obowiązującego i planu go poprzedzającego, oczywiście z uwzględnieniem okoliczności i czynników mających znaczenie dla określenia wartości przy uwzględnieniu przeznaczenia wprowadzonego każdym z tych planów. Zgodnie z art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w tym zakresie znajdują zastosowanie przepisy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 156 ust. 1 u.g.n. stanowi, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. W opinii Sądu, przedstawiony operat zawierał wymagane elementy i mógł stanowić miarodajny dowód w sprawie ustalenia wysokości opłaty. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wnieśli A. P. i R. P., zaskarżając go w całości. Skarżący zakażonemu wyrokowi zarzucili: - naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie i obrazę art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji poprzez określenie opłaty planistycznej dla nieruchomości skarżących w związku z uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez uwzględnienia wcześniej obowiązujących planów, poprzez dowolne manipulowanie przez organ samorządu terytorialnego własnością skarżących, przy jednoczesnym zasłonięciu się luką w przepisach prawa, podczas gdy w takiej sytuacji, w której ustawa nie reguluje wszystkich przypadków stanowiących ingerencje w prawa jednostki należy bezpośrednio po myśli art. 8 ust. 2 Konstytucji, zastosować jej przepisy; - naruszenie przepisów postępowania, tj. obrazę art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż w ocenie skarżących organy nie wyjaśniły całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności dwukrotnej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dla tej samej nieruchomości, "manipulując jej wartością". Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący sformułowali również zarzut błędnej wykładni art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazując, że zarzuty skargi kasacyjnej są całkowicie chybione. Podkreślono, że brak jest podstawy prawnej dla dokonania przez organy administracji oceny celowości dokonywanych zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też motywacji dla dokonywania takich zmian, na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, SKO wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej. Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty są bezzasadne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom i twierdzeniem skargi, Sąd pierwszej instancji, w realiach sprawy, dokonał prawidłowej wykładni art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz dokonał jego prawidłowej subsumcji. Trafnie bowiem odwołał się do obowiązujących reguł wykładni, właściwie wykorzystał poszczególne jej dyrektywy, jak również dokonał prawidłowej kwalifikacji faktów i właściwie ustalił ich konsekwencje prawne. Niesporne jest bowiem, że doszło do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku którego wzrosła wartość nieruchomości, a właściciele, po uchwaleniu tego planu, zbyli nieruchomość. Właściwy organ administracji publicznej obowiązany jest w drodze decyzji administracyjnej do ustalenia renty planistycznej, gdy spełnione zostaną łącznie dwa warunki. Po pierwsze, w następstwie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie wartość nieruchomości. Po drugie, zbycie nieruchomości przez jej właściciela nastąpi przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3359/14, Lex nr 2169150). Wyraźnie trzeba stwierdzić, że w sprawie określenia opłaty planistycznej konieczne jest ustalenie, że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 344/15, Lex nr 2199219). Renta planistyczna ma bowiem wykazywać różnicę w wartości nieruchomości pomiędzy jej stanem przed zmianą bądź uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego a jej stanem po dokonaniu tej zmiany. W ocenie NSA, w niniejszej sprawie wskazany powyżej związek przyczynowy miał miejsce, niezależnie od przyczyn, które doprowadziły do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Należy zwrócić również uwagę, że opłata obciążająca właściciela nie jest zależna od tego, czy wskutek zbycia nieruchomości osiągnął on korzyść (zysk) w związku ze zbyciem nieruchomości. Decydujące jest zbycie w drodze czynności prawnej (umowy sprzedaży nieruchomości), której wartość obiektywnie wzrosła wskutek przekwalifikowania takiej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. O zastosowaniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. decyduje wzrost wartości nieruchomości, do którego doszło w związku z uchwaleniem albo zmianą planu miejscowego. W świetle tego przepisu prawnie obojętne jest jakie było przeznaczenie nieruchomości w planach miejscowych poprzedzających plan zmieniany. Brak jest podstaw, aby dopatrywać się braku zupełności regulacji prawnej dotyczącej renty planistycznej. Jednocześnie nie jest możliwe bezpośrednie zastosowanie Konstytucji RP. Na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP bezpośrednio są stosowane te jej postanowienia, które odnoszą się zasadniczo do regulacji w zakresie wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela, o ile nie są przedmiotem ustawy. Jednocześnie należy mieć na względzie, że norma konstytucyjna może stanowić podstawę prawną, jeżeli jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na samoistne jej zastosowanie (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2016 r., I OSK 884/15; wyrok SN z 8 stycznia 2009 r., I CSK 482/08). Przepis art. 8 ust. 2 Konstytucji wprowadził zasadę bezpośredniego stosowania przepisów ustawy zasadniczej, ale automatycznie nie oznacza to, iż każdy jej przepis stanowi podstawę podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. Przez bezpośrednie stosowanie konstytucji rozumie się na ogół wydawanie aktów prawnych (wyroków, decyzji itp.) przez organy władzy publicznej w wykonaniu przysługujących im kompetencji z mocy konstytucji wprost i wyłącznie na podstawie normy konstytucyjnej, to jest bez potrzeby sięgania do ustawy, która by rozwijała i konkretyzowała przepisy konstytucji (ustawy "pośredniczącej"). W doktrynie twierdzi się, że niezbędnym warunkiem bezpośredniego stosowania konstytucji jest, by norma konstytucji była dostatecznie konkretna i precyzyjna (jednoznaczna) i w tej postaci nadawała się do bezpośredniego zastosowania (zob. A. Mączyński, Bezpośrednie stosowanie konstytucji przez sądy, PiP 2000, z. 5). W wyroku z dnia 19 maja 1998 r., sygn. U 5/97 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "we wszystkich przypadkach, gdy postanowienia konstytucyjne są sformułowane w sposób na tyle jednoznaczny, by możliwe było ich odniesienie do konkretnych sytuacji zachodzących w rzeczywistości prawnej, podmiot stosujący prawo powinien oprzeć swe działania (rozstrzygnięcia) bezpośrednio na takim postanowieniu konstytucyjnym, a dopiero w drugiej kolejności powinien powołać odpowiednie postanowienia ustaw zwykłych". Jednocześnie Trybunał podkreśla, że "możliwość stosowania postanowień konstytucyjnych jako wyłącznej podstawy rozstrzygnięć sądowych pojawi się tylko wtedy, gdy dane postanowienie sformułowane będzie w sposób na tyle precyzyjny i jednoznaczny, że możliwe będzie rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej tylko na jego podstawie" (postanowienie z 22 marca 2000 r., sygn. P 12/98). Trzeba również wskazać, że w piśmiennictwie wyróżnia się dwie podstawowe formy bezpośredniego stosowania konstytucji: stosowanie "samoistne" i "współstosowanie" konstytucji wspólnie z ustawami. Samoistne stosowanie oznacza, że norma wynikająca z konstytucji jest jedyną i wystarczającą podstawą podjęcia aktu prawnego, przy czym warunkiem jest jednoznaczność i konkretność normy konstytucyjnej. Natomiast "współstosowanie" ma miejsce wtedy, gdy dana materia prawna jest uregulowana równocześnie po części w konstytucji i po części w ustawie zwykłej. Przedstawione formy stosowania Konstytucji oznaczają, że w rozpoznawanej sprawie o samoistnym stosowaniu czy naruszeniu przepisów Konstytucji RP nie może być mowy. Właściwe było oparcie się wprost na przepisach u.p.z.p., a w szczególności zastosowanie art. art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Na marginesie, Sąd zauważa, że skarżący nie sprecyzowali, o jaką formę bezpośredniego stosowania Konstytucji chodzi w niniejszej sprawie. Należy również wskazać, że organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają norm ogólnych regulujących prawo własności (art. 21 ust. 1 oraz 64 ust. 3 Konstytucji), choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 193/17). Kwestia zaś, czy przy uchwalaniu planu miejscowego nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego i nadmiernej, nieprawidłowej ingerencji w prawo własności, może stanowić przedmiot rozważań wyłącznie w toku rozpoznawania skargi na konkretną uchwałę w przedmiocie planu miejscowego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a., należy wskazać, że przepis ten reguluje treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy nie zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność tak sformułowanego zarzutu zależy zatem od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151, lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 592-593 i powołane tam orzeczenia). Należy wyraźnie wskazać, że zakres koniecznych do ustalenia okoliczności faktycznych zależny jest w konkretnej sprawie od przesłanek uzasadniających zaistnienie określonego skutku prawnego. Organy obowiązane są zatem do czynienia ustaleń i ocen tylko w takim zakresie, w jakim jest to konieczne do wydania decyzji. Należy się zgodzić z Sądem pierwszej instancji, że ustawa nie wprowadza przesłanki związanej z motywami i przyczynami dokonanej przez gminę zmiany, a więc takie ustalenia pozostają poza zakresem niniejszej sprawy. Tym samym brak jest podstaw uzasadniających twierdzenie, że organy nie zastosowały się do dyrektyw płynących z art. 6, 7 i 8 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.