II OSK 590/17

Dnia 30 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K., J. M., S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 738/16 w sprawie ze skargi A. K., J. M., S.W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 738/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach w sprawie ze skarg J. M., A. K. i S. W. na uchwałę Rady Miasta Rybnika z dnia 29 października 2014 r., nr 779/LI/2014, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – stwierdził nieważność zaskarżonej do tegoż sądu uchwały w odniesieniu do wyznaczonej linii zabudowy przebiegającej przez działki o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, skarżący wezwali Radę Miasta Rybnika o usunięcie naruszenia prawa zaistniałego poprzez podjęcie uchwały z dnia 29 października 2014 r., nr 779/LI/2014, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Rybnika. W ocenie wzywających uchwała naruszać miała prawo, tj. między innymi: - art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778, Upzp), - wykracza poza tzw. "władztwo planistyczne" gminy, - przeznacza w planie miejscowym części nieruchomości stanowiących własność skarżących na drogi wewnętrzne oraz ustanawia na nich nieprzekraczalną linię zabudowy, - nie obejmuje planem nieruchomości stanowiącej działkę [...] skutkujące wyłączeniem spod uchwały nieruchomości, po której faktycznie przebiega dojazd do nieruchomości wzywających osób. W wyroku przytoczono dalej, że wobec milczenia organu po wniesieniu doń wezwania, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika skarżący wnieśli do WSA w Gliwicach skargę na przedmiotową uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności. W skardze zarzucono organowi administracji: a) naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 Upzp poprzez podjęcie skarżonej uchwały pomimo naruszenia przez plan studium uwarunkowań przestrzennego zagospodarowania gminy, poprzez wyznaczenie drogi na obszarze przeznaczonym pod zabudowę, b) naruszenie władztwa planistycznego gminy poprzez: - przeznaczenie w planie miejscowym części nieruchomości stanowiących własność skarżących na drogi wewnętrzne oraz ustanowienie na nich nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż projektowanej drogi wewnętrznej pomimo istniejących na nieruchomości J. M. budynków w części przeznaczonej na drogę i wyłączoną z zabudowy przez ustanowienie nieprzekraczalnej linii zabudowy, nadto pomimo faktu, że nieruchomości skarżących mają zapewniony dostęp do drogi publicznej po działce [...], - przeznaczenie na drogi wewnętrzne jedynie nieruchomości skarżących, a nie nieruchomości sąsiednich, - przeznaczenie części nieruchomości będących własnością skarżących pod tereny zieleni nieurządzonej, - nie objęcie planem nieruchomości stanowiącej działkę [...] skutkujące wyłączeniem spod uchwały nieruchomości, po której faktycznie przebiega dojazd do nieruchomości skarżących, co spowodowało konieczność wyznaczenia drogi przez nieruchomości skarżących. Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że odpowiadając na skargę Rada Miasta Rybnika wskazała, iż proponowana droga wewnętrzna nie ma charakteru drogi publicznej. Stanowi tylko pewną propozycję zapewnienia dojazdu m. in. do działek skarżących. Brak drogi wewnętrznej kategorii publicznej spowodował, że jedyną możliwością wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy była przedstawiona wyżej propozycja. Wskazano również, że obecnie trwa procedura zmiany studium uwarunkowań przestrzennego zagospodarowania gminy dla tego obszaru. Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 października 2016 r. WSA w Gliwicach uwzględnił skargę. W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że organ planistyczny przyjął nie do końca zrozumiałą koncepcję wyznaczenia linii zabudowy. Wyznaczył bowiem na obszarze oznaczonym 1MN drogę wewnętrzną, która w jego ocenie nie jest drogą, tylko propozycją ewentualnego dojazdu. Sąd wojewódzki zauważył, że na wskazanym w ten sposób obszarze znajdują się jednak obiekty budowlane. Z tej przyczyny uznał, że poprowadzenie tam drogi wewnętrznej (tak naprawdę dojazdu do działek) jest niemożliwe. Sąd ten zgodził się również ze skarżącymi, że jest to zabieg zbędny, gdyż dojazd do ich nieruchomości jest zapewniony przez działkę oznaczoną numerem [...]. Skoro wyznaczony obszar nie może być nawet proponowaną drogą dojazdową, nie było postaw do wyznaczenia w jego obszarze nieprzekraczalnej linii zabudowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli J. M., S. W. i A. K. – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi na zasadzie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - Ppsa) skarżący kasacyjnie zarzucają naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 147 Ppsa w zw. z art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa poprzez niepełną analizę materiału zgromadzonego w sprawie oraz wewnętrzną sprzeczność ustaleń sądu, "skutkującej pominięciem w wyroku kwestii ustalenia na nieruchomościach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], przebiegu proponowanego dojazdu do działek, wyznaczającego w istocie drogę wewnętrzną", II. przepisów Upzp: - "w szczególności" art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 10 oraz art. 28 ust. 1 przez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej do sądu pierwszej instancji uchwały Rady Miasta Rybnika w zakresie wyznaczenia drogi wewnętrznej – proponowanego dojazdu do działek, pomimo nieproporcjonalnego i nieuzasadnionego wkroczenia w prawo własności skarżących, stanowiącego przekroczenie władztwa planistycznego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnoszą o: 1. uchylenia zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i wydanie wyroku reformatoryjnego stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta Rybnika nr 779/LI/2014 w odniesieniu do wyznaczonej linii zabudowy oraz "proponowanego drogi wewnętrznej – proponowanego dojazdu do działek wyznaczonych na działkach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]", ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, 2. zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżący kasacyjnie podnoszą, że co do reguły nie kwestionują stanowiska sądu wojewódzkiego w tym aspekcie, w którym uznano iż wyznaczona linia zabudowy narusza ich prawa, a ponadto uznaje za zbędne wyznaczenie proponowanego dojazdu do działek. Wyrok pomijać ma jednak bezprawność wyznaczenia drogi wewnętrznej, co wskazywać ma na jego wewnętrzną sprzeczność oraz stanowić przesłankę do zaskarżenia wyroku. Przywołując oznaczone przesłanki, jakie mają towarzyszyć wyznaczeniu drogi wewnętrznej na prawo własności nieruchomości obciążonej tak wyznaczonym jej przebiegiem w skardze kasacyjnej wywodzi się, że sąd pominąć miał okoliczność, że gdyby nie wyznaczono przebiegu drogi wewnętrznej, to nie wyznaczano by nieprzekraczalnej linii zabudowy. Podtrzymując dalsze zarzuty wskazane w skardze kasacyjnej nadto wskazano, że obecne ustalenia uchwały, w zakresie w jakim uniemożliwiają zabudowę przez wyznaczenie terenu drogi wewnętrznej przebiegającej wyłącznie przez tereny skarżących i stanowiącego tego konsekwencję ustalenia ograniczenia zabudowy w postaci nieprzekraczalnej linii zabudowy, naruszają chronione prawem wartości, w szczególności prawo własności. Objęcie nieruchomości skarżących ograniczeniami zabudowy nastąpiło bez zachowania proporcji i nie jest podyktowane racjonalnymi kierunkami gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Pełnomocnik skarżących kasacyjnie podczas rozprawy poparła wniesioną skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, konieczne jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada wymogom, jakie stawia Ppsa takiemu środkowi zaskarżenia, niemniej jednak nie są to uchybienia, które nakazywałyby jej odrzucenie. W myśl art. 193 Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. A. Nie można też uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, poprzez podnoszenie zarzutu "niepełnej analizy materiału zgromadzonego w sprawie" czy też "wewnętrznej sprzeczności ustaleń sądu". Zgodnie z art. 141 § 4 Ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Warto przypomnieć, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Wszystkie te elementy w zaskarżonym wyroku występują. Okoliczność, wedle której skarżący kasacyjnie – w części nawet zgadzający się ze stanowiskiem sądu a quo – w oznaczonej zaś części nie podzielają motywów zaskarżonego orzeczenia, nie dowodzi wszak naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. B. Dalszych zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie uzasadniono w skardze kasacyjnej wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa. Z przepisu art. 3 § 1 Ppsa wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. WSA w Gliwicach stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w oznaczonym zakresie, zastosował przeto oznaczony środek określony w tej ustawie. Zarzutu naruszenia art. 133 § 1 Ppsa, z którego wynika m. in., iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy nie sprecyzowano. Podobnie odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 Ppsa, określającego, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (to zastrzeżenie nie dotyczy przedmiotowej sprawy). Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia art. 147 Ppsa, to dzieli się on na dwa paragrafy, w skardze kasacyjnej nie wyłuszczono zaś którego z nich dotyczy sformułowany zarzut, zaś brak jakiegokolwiek uzasadnienia pozwalającego na zrekapitulowanie podstawy kasacyjnej w tym aspekcie uniemożliwia merytorycznego odniesienie się do takiego zarzutu. C. Nie mogą być także uznane za skuteczne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, przy czym wedle art. 174 Ppsa podnoszenie takiego zarzutu winno zostać opatrzone wskazaniem, czy strona zarzuca błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Wniesiona skarga kasacyjna nie wskazuje jednoznacznie na żadną z tych form naruszenia prawa materialnego. Przywołane w jej podstawie, oznaczonej jako II, sformułowanie "w szczególności" sugerowałoby, że autor skargi kasacyjnej upatruje także innych – niż wskazane w samej skardze kasacyjnej – naruszeń przepisów Upzp. Rzecz jednak w tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, przeto należy w tego typu środku zaskarżenia wskazać precyzyjnie przepis prawa materialnego, zatem uwzględniając oznaczoną jego jednostki redakcyjnej (artykuł, ustęp, punkt, literę, tiret) w odniesieniu do tych, które nie stanowią zamkniętej całości. Brak takiego jednoznacznego sformułowania zarzutu kasacyjnego powoduje, że nie poddaje się on merytorycznej ocenie przez sąd drugiej instancji. D. W skardze kasacyjnej wskazano m. in. na zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 Upzp, nie zwracając uwagi, że dzieli się on na kilkanaście punktów, obejmując oznaczone wartości, które należy uwzględnić w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd Naczelny nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej i samodzielnie np. ustalić, którego z tych punktów, jeśli nie wszystkich, dotyczyć ma zarzut kasacyjny. W skardze kasacyjnej nie wskazano, którego z kilku ustępów art. 10 Upzp, zresztą dotyczącego ustaleń studiów uwarunkować i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, dotyczyć ma zarzut kasacyjny naruszenia przepisów prawa materialnego i do czego ma się on sprowadzać. E. Podobnie nie sposób zrekonstruować zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisu art. 3 ust. 1 Upzp, z którego jedynie wynika, że "Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy". Nie jest także jasny zarzut naruszenia przepisu art. 6 ust. 2 Upzp, określającego, że "Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych", jeśli wziąć pod uwagę, że sprawa dotyczy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie procedury zagospodarowania przestrzennego. F. Uznać wypadnie, że nie jest skuteczny także zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 Upzp, wedle którego "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". WSA w Gliwicach stwierdził nieważność w oznaczonej części zaskarżonej uchwały odnośnie linii zabudowy, eliminując w sposób jednoznaczny oznaczenie znajdujące się w załączniku graficznym do planu (por. wyrok NSA z 15 marca 2017 r., II OSK 1857/15, LEX nr 2286187). Takie orzeczenie w istocie nie pozwala przyjąć, że w planie znajdzie się wyznaczona droga wewnętrzna, zaś pozostawienie na załączniku graficznym do planu oznaczenia w aspekcie "proponowanego dojazdu do działek" pozbawione jest – przy braku normy w treści ustaleń planu – znaczenia normatywnego. G. Z powyższych powodów i działając na podstawie art. 184 Ppsa oddalono skargę kasacyjną.