II OSK 59/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 339/20 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 stycznia 2020 r. nr DOZ-OAiK.650.482.2019.WK w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 339/20 oddalił skargę M. K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 stycznia 2020 r. znak DOZ-OAiK.650.482.2019.WK w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "p.p.s.a.", naruszenie prawa procesowego, w szczególności: a) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że organ administracyjny nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 k.p.a., 9 k.p.a., art. 75 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu wydanego postanowienia konkretnych faktów prawotwórczych, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym ostatecznie dał wiarę, jak również jasnych i szczegółowych przyczyn, dla których innym dowodom zgromadzonym w trakcie postępowania odmówił wiarygodności, dowolną, arbitralną i jedynie wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nieuwzględnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaniechanie ze strony organu podjęcia działań mających na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w konsekwencji błędne i oczywiście nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydanego rozstrzygnięcia; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozważenie w sposób jasny i pełny w uzasadnieniu podnoszonych w skardze kwestii opierając wyrok na lakonicznych ustaleniach dokonanych w postępowaniu administracyjnym, przez co Sąd zaaprobował błędne i nielogiczne – przyjęte bez dowodów - ustalenia organu administracyjnego; 2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dalej "u.p.e.a.", w zw. z art. 18 u.p.e.a. i w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny i niewskazanie przesłanek, jakimi kierował się organ, nakładając grzywnę; naruszenie art. 121 § 2 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a., polegające na ustaleniu wysokości grzywny z przekroczeniem granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a ponadto rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 stycznia 2020 r. znak DOZ-OAiK.650.482.2019.WK, którym organ ten, na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.), art. 17 § 1, art. 119, art. 120 § 1, art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego – po rozpatrzeniu zażalenia M. K. - utrzymał w mocy postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 8 marca 2019 r. znak: ZN.5142.39.2018[Egz2], nakładające na M. K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5 000 zł, z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w załączonym odpisie tytułu wykonawczego. Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy prawidłowo zastosowały w stosunku do skarżącego środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia i prawidłowo określiły jej wysokość. Stosownie do art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego decyzją Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 10 maja 2011 r. znak: ZN.5142.5.2011[mZar/5]. Zasadne zatem było nałożenie na skarżącego grzywny w celu przymuszenia. Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji w niniejszej sprawie, możliwe było zastosowanie jedynie dwóch środków wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a., tj. grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego. Zastosowana w niniejszej sprawie grzywna w celu przymuszenia nie może być uznana za środek bardziej uciążliwy dla skarżącego niż wykonanie zastępcze. Przede wszystkim, dla oceny grzywny w celu przymuszenia jako środka stosowanego zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a. ma znaczenie prawne art. 125 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, a także art. 126 u.p.e.a., stosownie do którego na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. W przypadku zastosowania wykonania zastępczego zobowiązany zostaje zaś obciążony pełnymi kosztami tego wykonania, zgodnie z art. 127 i art. 133 § 1 u.p.e.a. Odnosząc się do kwestii wysokości grzywny, wskazać należy, że kwota 5 000 zł nałożona na skarżącego, w okolicznościach niniejszej sprawy, jest adekwatna dla realizacji zamierzonego celu. Należy podkreślić, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dlatego nie ma tu zastosowania, wyrażona w prawie karnym, zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2975/14; z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2611/13; z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 106/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalne było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 813/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nałożona w niniejszej sprawie grzywna w celu przymuszenia w kwocie 5 000 zł jest odpowiednio dolegliwa, aby zmotywować zobowiązanego do realizacji obowiązku. Przypomnieć bowiem należy, że rolą postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania obowiązku spoczywającego na zobowiązanym. Zastosowanie grzywny w celu przymuszenia ma na celu zmotywowanie do wykonania obowiązku. Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania wskazać należy, że podniesione okoliczności dotyczące trudnej sytuacji osobistej skarżącego nie miały znaczenia przy ustalaniu wysokości grzywny przez organ. Stwierdzić zatem należy, że niezasadne są zarzuty nieprawidłowego ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy. Zebrany przez organy materiał dowodowy był zaś wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a wynikał z niego fakt niewykonania przez skarżącego obowiązku nałożonego decyzją z dnia 10 maja 2011 r., co skutkowało koniecznością zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie budzi wątpliwości co do tego, czy organ nałożył grzywnę w kwocie 5 000 zł na każdego z właścicieli [...], tj. na M. K. i na J. P., czy potraktował zobowiązanie jako solidarne. Lubuski Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 8 marca 2019 r. znak: ZN.5142.39.2018[Egz2] nałożył grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5 000 zł wyłącznie na M. K., natomiast na J. P. nałożono grzywnę odrębnym postanowieniem. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać należy, że przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem, że sąd musi się odnieść do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, podniesiony zarzut należało zatem uznać za niezasadny. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).