II OSK 587/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. sp. z o. o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1330/24 w sprawie ze skargi D. sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 lutego 2024 r. znak: KOC/6215/Ar/23 w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji dotychczasowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1130/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "SKO", "organ drugiej instancji") z dnia 23 lutego 2024 r., znak: KOC/6215/Ar/23 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zarząd Dzielnicy [...] (dalej: "organ pierwszej instancji") decyzją z dnia 9 listopada 2020 r., nr 164/2020 ustalił, na wniosek S. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "inwestor", "spółka"), warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym na działce nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. W dniu 10 października 2022 r. skarżąca, będąca właścicielką działki nr [...], sąsiadującej z działką na której zaplanowano budowę, wniosła do organu pierwszej instancji o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją. Jako podstawę wniosku wskazała art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej: "K.p.a.") podając, że poprzedni właściciele nieruchomości (P.C., P.C.1, I.C., T.C., A.C.), od których nabyła nieruchomość w dniu 31 maja 2022 r., bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Skarżąca wskazała, że o wydaniu decyzji dowiedziała się w dniu 8 września 2022 r. Postanowieniem z dnia 27 października 2022 r. organ pierwszej instancji wznowił na wniosek skarżącej postępowanie zakończone decyzją z dnia 9 listopada 2020 r. Następnie, decyzją z dnia 24 sierpnia 2023 r., nr 125/RU/2023 organ ten, działając na zasadzie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji o warunkach zabudowy. Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca, a SKO powołaną na wstępie decyzją z dnia 23 lutego 2024 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia 24 sierpnia 2023 r. SKO w zaskarżonej decyzji stwierdziło, że nie można uznać, iż poprzedni właściciele bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skoro poprzedni właściciele nieruchomości nie dopełnili obowiązku wynikającego z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 1151) i nie zadbali o to, aby ich dane adresowe zostały ujawnione w ewidencji gruntów, a organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie był w stanie ustalić ich adresów na podstawie systemu ewidencji ludności, to nie można uznać, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Ponadto, organy obu instancji za niewiarygodne przyjęły twierdzenie skarżącej, że o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dowiedziała się w dniu 8 września 2022 r., bowiem członek zarządu skarżącej w czerwcu 2022 r. prowadził korespondencję mailową z przedstawicielem inwestora na temat toczącego się postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji na terenie działki nr [...]. Z tej okoliczności SKO wywiódł, że skarżącą już w czerwcu 2022 r. powzięła informację, że musiała zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy, bowiem skarżąca jako firma deweloperska zajmująca się w ramach prowadzonej działalności kupnem i sprzedażą nieruchomości na własny rachunek oraz budowaniem domów musiała wiedzieć, że pozwolenie na budowę wydane dla terenu nieobjętego planem miejscowym poprzedza decyzja o warunkach zabudowy. Zatem wniosek o wznowienie postępowania, zdaniem SKO, został także złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję SKO z dnia 23 lutego 2024 r. wniosła o jej uchylenie i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna. W ocenie Sądu z treści art. 22 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie można wyprowadzać wniosku, że dane adresowe właściciela nieruchomości ujęte w ewidencji gruntów i budynków są wiążące dla organów prowadzących postępowanie administracyjne i zwalniają organ z obowiązku ustalenia aktualnego adresu strony. Wyjątkiem są np. przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, które przewidują, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wysyłane jest na adres wskazany w katastrze nieruchomości (art. 11f ust. 3 ww. ustawy). Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o którą prowadzone było postępowanie zakończone decyzją organu pierwszej instancji, takiej regulacji w dacie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, tj. w dniu 9 listopada 2020 r., nie zawierały. Nie można wywodzić, jak to uczynił organ, że w przypadku braku aktualnego adresu właściciela nieruchomości ujętej w ewidencji gruntów i budynków na skutek jego niezgłoszenia przez właściciela i niedoręczenia temu właścicielowi przez organ decyzji, właściciel nieruchomości nie może domagać się wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem brak udziału w postępowaniu nastąpił z jego winy. Okoliczność, że właściciel nieruchomości ujętej w ewidencji nie dopełnił obowiązku zgłoszenia staroście prowadzącemu ewidencję zmiany danych objętych ewidencją, czyli swojego aktualnego adresu, nie wywołuje na gruncie postępowania administracyjnego następstw prawnych wyeksponowanych przez organy. W postępowaniach administracyjnych dane adresowe właściciela nieruchomości ujęte w ewidencji gruntów i budynków - co do zasady - nie mogą stanowić wyłącznej podstawy ustaleń adresów stron. W postępowaniu należy ustalić nie fikcyjny, lecz rzeczywisty adres strony, przy czym trzeba to uczynić na podstawie wszelkich dostępnych informacji, nie tylko tych zamieszczonych w ewidencji gruntów i budynków. Strona bowiem musi mieć zagwarantowaną realną, nie zaś iluzoryczną możliwość realizowania swoich praw procesowych. Powyższe nie uprawniało zatem organów do uznania, że nie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W ocenie Sądu brak było ponadto podstaw do uznania, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu wynikającego z art. 148 § 1 K.p.a. Organy nie podważyły skutecznie twierdzeń skarżącej, że dowiedziała się o wydaniu decyzji w dniu 8 września 2022 r., tj. w dniu, kiedy otrzymała skan decyzji o warunkach zabudowy w odpowiedzi na wniosek złożony do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...]. Z korespondencji mailowej prowadzonej z inwestorem w czerwcu 2022 r., dotyczącej postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, na którą powołują się organy, nie wynika, aby skarżąca wiedziała o wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Kwestionując podany przez stronę termin dowiedzenia się o wydaniu decyzji organ nie może opierać się jedynie na twierdzeniu, że skarżąca z uwagi na prowadzoną działalność powinna wiedzieć, że decyzja o pozwoleniu na budowę musiała być poprzedzona decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Takie domniemania organu nie są wystarczające do podważenia twierdzeń skarżącej o dacie dowiedzenia się o wydaniu decyzji. Tym samym, wobec złożenia przez stronę (nadania w urzędzie pocztowym) wniosku o wznowienie postępowania w dniu 5 października 2022 r. brak było podstaw do uznania, że wniosek został złożony z uchybieniem terminu wynikającego z art. 148 § 1 K.p.a. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; obecnie Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: "P.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka będąca inwestorem, reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera dwa zarzuty procesowe. Najpierw pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku stanowiska spółki, przedstawionego w piśmie procesowym i na rozprawie. Kolejny zarzut dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 2 lit. c P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek niezasadnego przyjęcia, że decyzja ta narusza art. 148 § 1 K.p.a. W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznano ją w granicach przytoczonych w niej podstaw, stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., gdyż Naczelny Sąd Administracyjny w trakcie kontroli instancyjnej nie dostrzegł istnienia przyczyn, które należało wziąć pod rozwagę z urzędu. Oba zarzuty procesowe okazały się jednak nieusprawiedliwione. Całkowicie chybiony jest ten odniesiony do art. 145 § 2 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 148 § 1 K.p.a. Pierwszego z nich Sąd pierwszej instancji nie stosował i nie mógł nawet zastosować, gdyż ustawa normująca postępowanie w sprawie z zakresu kontroli działalności administracji publicznej nie zawiera takiego przepisu, a drugiego nie stosował, skoro podanie o wznowienie postępowania oparte zostało wyłącznie o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jak wynika z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku Sąd uchylił kontrolowane decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. uznając, że wydane zostały z naruszeniem wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na końcowy wynik sprawy. Jako naruszone przez organy przepisy wskazał zaś art. 22 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i art. 148 § 2 K.p.a. Przepisy te nie zostały objęte podstawami kasacyjnymi. Aczkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany podstawami przytoczonymi w skardze kasacyjnej, nie jest uprawniony do snucia domysłów i przypuszczeń, którego przepisu dotyczy podstawa kasacyjna, tym niemniej z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wnosić, że pełnomocnikowi w istocie chodziło o postawienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 148 § 2 K.p.a. Należy więc jedynie stwierdzić, że nie sposób skutecznie zarzucać sądowi orzekającemu, iż ten błędnie przyjął, że organy w sposób wadliwy ustaliły termin, w którym skarżąca dowiedziała się o decyzji. Zgodnie z art. 148 § 2 K.p.a. określony w § 1 termin jednego miesiąca do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu") biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że zawarty w art. 148 § 2 K.p.a. zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć jako powzięcie informacji pozwalającej uzyskać wiedzę o fakcie wydania rozstrzygnięcia i zidentyfikować w pełni decyzję. Innymi słowy nie chodzi o ustalenie kiedy strona mogła się dowiedzieć o jej wydaniu, ale kiedy dowiedziała się o decyzji (zob. np. wyroki NSA z: 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2083/17, LEX nr 2695813, 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 168/18, LEX nr 2778151, 16 października 2025 r., sygn. akt II OSK 815/23, LEX nr 3945596). W sposób przekonywujący wykazał Sąd, że organy nie podważyły skutecznie twierdzeń skarżącej, że o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i jej treści dowiedziała się 8 września 2022 r., tj. w dniu doręczenia przez organ pierwszej instancji skanu decyzji. Skarżąca nie tylko więc wskazała termin, w którym dowiedziała się o decyzji, ale uzasadniła swoje twierdzenia o dacie uzyskania wiedzy o treści rozstrzygnięcia. Przekonanie organów, że przedstawiciel skarżącej o wydaniu decyzji mógł się dowiedzieć wcześniej, gdyż w czerwcu 2022 r. w trakcie korespondencji prowadzonej drogą elektroniczną ze spółką w związku z prowadzonym postępowaniem o pozwolenie na budowę, nie ma rozstrzygającego znaczenia. Przyjmując takie założenie rzeczą organów było wykazać, że owo przekonanie ma swoje usprawiedliwione podstawy, co czyniłoby odmienne twierdzenia skarżącej niezasadnymi. Słusznie także zauważył Sąd pierwszej instancji, odwołując się do orzecznictwa, że przepis art. 22 ust. 2 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie ma na celu stworzenia katalogu danych adresowych, do którego organ orzekający w sprawach o ustalenie warunków zabudowy winien sięgnąć ustalając adresy stron postępowania. Organy przywiązały nadmierną wagę do faktu, że poprzednicy prawni skarżącej nie dopełnili obowiązku zgłoszenia organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków miejsca swojego pobytu. Rzeczą organu pierwszej instancji było ustalenie danych adresowych podmiotów będących stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Taki przymiot służył współwłaścicielom działki nr [...], którym nie została doręczona decyzja z 9 listopada 2020 r., zatem skarżąca dysponująca tytułem rzeczowym do tej nieruchomości począwszy od 31 maja 2022 r. była legitymowana do złożenia podania o wznowienie postępowania. Nie znajduje usprawiedliwienia drugi zarzut procesowy dotyczący art. 141 § 4 P.p.s.a., który określa wymogi jakie winno spełniać prawidłowe uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji nie naruszył tego przepisu we wskazany przez pełnomocnika sposób. Przed wszystkim należy stwierdzić, że kierując się dyrektywami wynikającymi z treści tego przepisu, sąd w sposób zwięzły przedstawił stan sprawy. W uzasadnieniu wskazał na treść podania inicjującego postępowanie nadzwyczajne, omówił czynności podjęte w dotychczasowym postępowaniu oraz w postępowaniu po wznowieniu postępowania, przedstawił stanowiska stron. Wbrew postawionemu w skardze kasacyjnej zarzutowi Sąd miał w polu widzenia stanowisko spółki prezentowane po wznowieniu postępowania, które uzewnętrznione zostało w piśmie z 22 lutego 2023 r. Aczkolwiek wprost o nim nie wspomniano w części wstępnej uzasadnienia, tym niemniej argumentacja zawarta w tym piśmie oraz stanowisko spółki na rozprawie przed sądem stanowiły przedmiot rozważań Sądu. Stanowisko tego Sądu jest jasne, klarowne, pozwala na poznanie racji, jakimi się kierował uwzględniając skargę, przedstawia przyczyny, które zdecydowały o uznaniu zasadności zarzutów skargi i niepodzielenia twierdzeń organów i spółki, nadto umożliwia swobodne sformułowanie zarzutów pod adresem wydanego wyroku i dokonanie właściwej kontroli instancyjnej. Oddzielnym zagadnieniem jest, że pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną spółki nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Można go zwalczać za pomocą innych zarzutów zarówno procesowych, jak i materialnych. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., jako że strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a strony przeciwne w czternastodniowym terminie nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.