II OSK 587/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1063/22 w sprawie ze skarg O. S.A. z siedzibą w W. oraz W. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 marca 2022 r. nr 315/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 r., VII SA/Wa 1063/22, oddalił skargi O. S.A. z siedzibą w W. (dalej "O.") oraz W. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 25 marca 2022 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2021.735 ze zm.; dalej k.p.a.) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2021.2351 ze zm.; dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania I. i W. W., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku (dalej PINB) z 27 grudnia 2021 r. i na mocy art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. nakazał W. W. rozbiórkę mieszalnika piasku usytuowanego w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 relacji Rembelszczyzna - Wronów (dz. [...], obr. [...], gm. K. Skargi na powyższą decyzję wnieśli O. i W. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił obie skargi. Sąd, odnośnie do skargi W. W., podał, że nie zasługiwał na uwzględnienie argument o rzekomej wadliwości zaskarżonej decyzji na skutek skierowania nakazu do podmiotu nie dysponującego tytułem prawnym do nieruchomości. Sąd wyjaśnił, że jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Z art. 52 p.b. wynika jednoznacznie, że tylko brak możliwości wykonania nałożonych obowiązków przez inwestora obliguje organ do skierowania decyzji do właściciela lub zarządcy obiektu. Na takie okoliczności skarżący jednak nie wskazał podnosząc jedynie, że nie posiada tytułu do nieruchomości. Okoliczność ta sama w sobie nie przesądza jednak o braku możliwości wykonania rozbiórki. Ponadto, z ustaleń organu powiatowego wynika jednoznacznie, że skarżący jest współwłaścicielem wszystkich działek, na których położony jest opisany obiekt budowlany (odpowiedź Wydziału Geodezji i Kartografii z 3 marca 2018 r. na pismo PINB z 28 lutego 2018 r.). Zdaniem Sądu, pomimo zmiany przepisu art. 52 p.b., aktualne pozostaje stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym w pierwszej kolejności zobowiązanym do wykonania czynności nakazanych w decyzjach wydanych na mocy art. 48, 49b, 50a oraz 51 p.b. jest inwestor. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: - art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), poprzez jego niezastosowanie i nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli administracji publicznej przez Sąd I instancji i nieuchylenie decyzji WINB w całości, lecz zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi W. W., pomimo naruszenia przez WINB art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ poczynił błędne ustalenia, iż właścicielem działek nr [...], obręb [...], gm. K., jest W. W., co jest niezgodne ze stanem faktycznym, gdyż właścicielami przedmiotowych działek są: K. i E. W.. Organ w sposób niewyczerpujący i niemający uzasadnionego oparcia w stanie faktycznym, dokonał ustaleń, że W. W. w dalszym ciągu jest właścicielem ww. działek. Ustalenia te zostały dokonane na podstawie nieaktualnych informacji. Tym samym organ nie ustalił, czy W. W. jest w stanie wykonać nałożony na niego obowiązek, tj. rozbiórkę mieszalnika piasku; - art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli administracji publicznej i nieuchylenie decyzji WINB w całości, lecz zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi W. W., pomimo naruszenia przez WINB art. 52 p.b. i nałożenie obowiązku rozbiórki na W. W. WINB, pomimo, iż W. W. nie jest już właścicielem działek, nałożył na niego obowiązek rozbiórki mieszalnika piasku. WINB nie zbadał kto jest aktualnym właścicielem działek nr [...], obręb [...], gm. K., nie zbadał też czy W. W. jest w stanie wykonać nałożony na niego obowiązek. Nie zwrócił się do obecnych właścicieli z zapytaniem, czy wyrażają zgodę, aby to W. W. wykonał rozbiórkę spornego obiektu. Organ uznał, że W. W. jest właścicielem wszystkich nieruchomości, wobec których wydano nakaz rozbiórki, swoje ustalenia oparł na nieaktualnych dokumentach, które znajdują się w aktach postępowania, tj. odpowiedzi Wydziału Geodezji i Kartografii z 3 marca 2018 r. na pismo PINB z 28 lutego 2018 r., nie weryfikując aktualnego stanu prawnego nieruchomości, który od tamtego czasu uległ zmianie. Organ nie zbadał, czy obecni właściciele działek wyrażają zgodę na wykonanie obowiązku nakazu rozbiórki i czy udostępnią W. W. nieruchomości do wykonania obowiązku. Twierdzenia Sądu I instancji nie zostało poparte żadnymi dowodami, które potwierdzałyby zasadność takiego stanowiska, zatem Sąd dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu, iż skarżący kasacyjnie jest w stanie dokonać rozbiórki mieszalnika piasku bez zgody obecnych właścicieli nieruchomości; - art. 141 § 4 p.p.s.a. — poprzez nierozpatrzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzutów zgłoszonych przez skarżącego, dotyczących decyzji WINB z 25 marca 2022 r. i całkowite pominięcie tych kwestii w uzasadnieniu wyroku. Naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wszechstronna analiza zarzutów skierowanych pod adresem decyzji WINB powinna doprowadzić Wojewódzki Sąd Administracyjny do stwierdzenia, że w sprawie doszło, do naruszenia przepisów prawa procesowego i prawa materialnego; - art. 151 p.p.s.a. przez oparcie się przez WSA w Warszawie na stanie faktycznym, który nie został należycie i w sposób wyczerpujący wyjaśniony przez WINB, tj. dokonany z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 k.p.a., co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi, zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji WINB, w całości; - art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiło prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie WSA należycie rozważył kwestię skierowania nakazu rozbiórki do skarżącego kasacyjnie jako inwestora przedmiotowych robót budowlanych. Podał, że tylko brak możliwości wykonania nałożonych obowiązków przez inwestora obliguje organ do skierowania decyzji do właściciela lub zarządcy obiektu. Na takie okoliczności skarżący jednak nie wskazał podnosząc jedynie, że nie posiada tytułu do nieruchomości. Okoliczność ta sama w sobie nie przesądza jednak o braku możliwości wykonania rozbiórki. Powyższe stanowisko Sądu I instancji uznać należy za zgodne z prawem. Jak podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kolejność podmiotów w art. 52 p.b. nie jest przypadkowa, a taki pogląd znajduje potwierdzenie także w aktualnie obowiązującej treści art. 52 p.b. Jeżeli jest znana osoba będąca inwestorem i nie istnieją przeszkody prawne aby taka osoba mogła wykonać określone obowiązki, to nie istnieją argumenty, które pozwalałyby na uznanie, że skierowanie decyzji do inwestora jest wadliwie (wyrok NSA z 11 grudnia 2024 r., II OSK 642/22, LEX nr 3828832). NSA zaznaczał także, iż nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości zwłaszcza, kiedy buduje obiekt na terenie, do którego nie ma żadnych praw, bez zgody właściciela nieruchomości gruntowej. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki (wyrok NSA z 26 listopada 2024 r., II OSK 497/22, LEX nr 3837993). Podobna sytuacja ma miejsce, gdy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany został zrealizowany przez poprzedniego właściciela nieruchomości i osoba inwestora jest znana. Niezależnie zatem od tego, czy skarżący kasacyjnie jest współwłaścicielem działek, na których położony jest obiekt budowlany podlegający rozbiórce, czy nie, mógł on być zobowiązanym do wykonania rozbiórki przedmiotowego mieszalnika piasku jako inwestor samowolnie zrealizowanych robót budowlanych. Organ nadzoru budowlanego nie miał przy tym obowiązku badania, czy obecni właściciele działek wyrażają zgodę na wykonanie przez skarżącego kasacyjnie obowiązku nakazu rozbiórki i czy udostępnią mu nieruchomości do wykonania nałożonego na niego obowiązku. Zauważyć wypada, że w sytuacji, gdyby obecni właściciele działek uniemożliwiali dokonanie rozbiórki przez inwestora, sami mogliby zostać zobowiązani do jej dokonania. Trudno jednak zakładać, że obecni właściciele chcieliby ponosić koszty rozbiórki obiektu budowlanego, który został zrealizowany przez kogoś innego. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.