II OSK 585/26

Dnia 12 maja 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku A.B. o zmianę postanowienia NSA z 8 kwietnia 2026 r. sygn. akt II OSK 585/26 odmawiajacego wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty Legionowskiego z dnia 7 maja 2024 r., nr 512/2024 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w sprawie ze skargi A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2025 r. sygn akt VII SA/Wa 496/25 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 grudnia 2024 r., nr 1673/OPO/2024 w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji we wznowionym postępowaniu postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej oraz ostatecznej decyzji Starosty Legionowskiego z dnia 7 maja 2024 r., nr 512/2024 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 496/25, oddalił skargę A. B. (dalej jako skarżący) na decyzję Wojeowdy Mazowieckiego z dnia 13 grudnia 2024 r., nr 1673/OPO/2024 w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji we wznowionym postępowaniu. Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wniosku przedstawiono okoliczności, które zdaniem skarżącego potwierdzają wadliwość wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z 8 kwietnia 2026 r. sygn. akt II OSK 585/26 Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę wskazując na brak wniosku o wstrzymanie w zakresie wstrzymania zaskarżonych decyzji wydanych w postępowaniu wznowieniowym. Sąd ten zauważył, że podstawą do wydania zaskarżonej decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej w trybie postępowania wznowieniowego było ustalenie przez organy we wznowionym postępowaniu, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym strony postępowania o pozwolenie na budowę w myśl art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (według stanu prawnego z dnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę Dz. U. z 2023 r., poz. 682) w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy. Ustalono bowiem, że planowana inwestycja nie powoduje prawnych ograniczeń w zabudowie działki skarżącego, która nie należy do obszaru odziaływania inwestycji wyznaczonego na podstawie przepisów odrębnych. Zatem podstawę odmowy uchylenia decyzji stanowiła kwestia procesowa brak statusu strony postępowania a nie ocena organów o braku wadliwości inwestycji, którą kwestionuje skarżący. W ocenie Sądu, organy wydając zaskarżoną decyzję wbrew twierdzeniom skarżącego nie dopatrzyły się w szczególności naruszenia przez inwestycję przepisów techniczno-budowlanych w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Organy uznały, że realizacja spornej inwestycji nie wpływa na warunkli ochrony przecowpożarowej (przepis § 271 i inne r.w.t.) albowiem budynek skarżącego znajduje się w dalszej odległości niż 8 m od inwestycji, wszystkie elementy budynków nie rozprzestrzeniają ognia, budynki zaprojektowano z elementów budowlanych posiadających klasę odporności ogniowej równą lub większą niż wymagana, ściany zewnętrzne mają wymaganą odporność ogniową a ściany między lokalami posiadają ściany ppoż REI60. Nie wchodząc zatem w kwestie materialnoprawne zarezerwowane do rozstrzygnięcia dla Sądu podczas rozpoznania skargi, a które nie mogą stanowić przedmiotu oceny podczas rozpatrywania wniosku o wstrzymanie, NSA przyjął, że skutkiem wykonania zaskarżonej decyzji będzie pozbawienie skarżącego statusu strony i możliwości skutecznego kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie wykazano we wniosku dlaczego brak statusu strony w sytuacji skarżącego prowadziłby do zagrożenia znaczną szkodą czy trudnymi do odwrócenia skutkami. Dalej NSA wskazał, że jeśli inwestycja nie powoduje zagrożeń w zakresie ochrony przeciwpożarowej i dlatego skarżący nie ma podstaw do powołania się na swój interes prawny, to kwestionując we wniosku o wstrzymanie takie stanowisko organów i sądu skarżący nie wskazuje na przesłanki wstrzymania a jedynie na wadliwą ocenę stanu faktycznego sprawy. Same jednak wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę nie uzasadniają przyjęcia, że skarżącemu grozi znaczna szkoda czy trudne do odwrócenia skutki. Nie można uznać, że wadliwa w ocenie bezpieczeństwa pożarowego inwestycji decyzja, jak widzi to skarżący zagraża jemu znaczną szkdą czy trudnymi skutkami skoro jego nieruchomość znajduje się poza obszarem oddziaływania tej inwestycji, w tym z uwagi na obowiązujące przepisy przeciwpożarowe. W odpowiedzi na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie w piśmie z 21 kwietnia 2026 r. wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, poprzedzajacej ją decyzji Starosty Legionowskiego z 30 października 2024 r. znak: WA.6740.497.2024.MJ2/AK oraz decyzji Starosty Legionowskiego z 7 maja 2024 r. znak WA.6740.497.2024.MJ2 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Uzasadnieniem tego wniosku jest argumentacja poprzednio zaprezentowana w skardze kasacyjnej oraz stanowisko przedstawione w niniejszym piśmie. Zdaniem skarżącego, wstrzymanie wykonania ww. decyzji uzasadnione jest tym, że inwestycja dla której wydano pozwolenie na budowę pozostaje w oczywistej sprzeczności z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (w obszarze [...] nie przewiduje się zabudowy jednorodzinnej dwulokalowej szeregowej). Funkcją przedmiotowego bnudynku jest budownictwo wielorodzinne, które jest wprost zakazane w tym planie miejscowym. Organy błędnie zakwalifikowały budynki jako jednorodzinne zamiast wielorodzinne, co wywołuje konieczność dostosowania inwestycji do zaostrzonych warunków ochrony przeciwpożarowej dla zabudowy wielorodzinnej. Stwarza to zagrożenie pożarowe, które może mieć fatalne skutki dla życia i zdrowia sąsiadów inwestycji oraz jej przyszłych mieszkańców. W dalszej części pisma skarżący uszczegółowił argumentację w zakresie wadliwości wydanej przez organy decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący podkreślił, że interes prawny w uznaniu go za stronę w postępowaniu wznowieniowym – wyznaczony jest zagrożeniem pożarowym, które stwarza inwestycja, a które nadal nie jest dogłębnie zbadane przez organy. Interes prawny ma wynikać także z tego, że inwestycja nie jest zgodna z planem miejscowym, co automatycznie winno wyznaczać obszar oddziaływania obiektu na wszystkich właścicieli nieruchomości w obszarze [...], którego warunki zabudowy zostały określone w planie miejscowym. Jeśli organy pozwalają na wydawanie pozwoleń na budowę niezgodnych z planem miejscowym to zdaniem skarżącego, wówczas każdy obywatel winien mieć prawo skarżyć wadliwie wydane pozwolenie. Wydane w niniejszej sprawie decyzje mogą być przez niego kwestionowane a skoro mogą zostać wzruszone, to uzasadnia to ich wstrzymanie wykonania do czasu wydania przez Sąd II instancji prawomocnego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej oraz decyzji Starosty Legionowskiego z dnia 7 maja 2024 r., nr 512/24 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę podlegał oddaleniu albowiem nie wykazano istnienia okoliczności z art. 61 § 3 P.p.s.a. tj. znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków, które uzasadniałyby wstrzymanie ich wykonania. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że uważa on powstajacą inwestycję za zagrażającą życiu i zdrowiu właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz życiu i zdrowiu przyszłych mieszkańców tej inwestycji z uwagi na niedostosowanie jej charakteru (budynek wielorodzinny) do wymogów przeciwpożarowych nie może stanowić o wystąpieniu znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Stanowisko to opiera się bowiem na tym, że według sporządzonej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń pożarowych mgr inż. J. K. Ekspertyzy technicznej w zakresie ochrony przeciwpożarowej z grudnia 2025 w inwestycji stwierdzono istotne niezgodności projektowe i wykonawcze w zakresie wydzielenia przeciwpożarowego poszczególnych budynków. Wnioski płynące z tej ekspertyzy wskazują na wadliwość przyjętych rozwiązań projektowych i nieścisłości w dokumentacji projektowej (np. dach), które mają wpływać na bezpieczeństwo przeciwpożarowe tej inwestycji. Zatem ekspertyza ta dowodzi naruszenia przepisów w zakresie ochrony przeciwpożarowej a to jest kwestia wadliwości projektu budowlanego a w konsekwencji samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednak wadliwość samej decyzji nie stanowi podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej. Zagrożenie przemawiające za wstrzymaniem wykonania powinno być relane i obiektywne do stwierdzenia a nie potencjalne, a ekspertyza mówi o niespełnieniu norm ochrony przeciwpożarowej i potencjalnej groźbie powstania pożaru w przyszłości kiedy budynek zostanie oddalny do użytku. Obecnie budynek jest w fazie budowy i gdyby potwierdziły się wskazywane wyżej wady projketowe, to nie uzyska on pozwolenia na użytkowanie zatem nie będzie zagrożenia, że jego funkcjonowanie doprowadzi do wystąpienia pożaru. Nie bez znaczenia jest także fakt, że skarżący, zdaniem organów, które wydały zaskarżone decyzje o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji w wyniku wznowienia postępowania, uznały, że nie posiada on statusu strony w postępowaniu dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na brak interesu prawnego w jej wydaniu. Skoro nie może wykazać się intersem prawnym do bycia stroną postępowania o pozwolenie na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy bo jego działka ew. nr [...] sąsiadująca z inwestycją nie znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji, to nie można przyjąć też, że kwestionowane pozwoelnie na budowę sprowadza na niego zagrożenia np. pożarowe. Inwestycję zlokalizowano w odległości większej niż wymagana przepisami tj. ponad 7 m od granicy działki skarżacego (nr [...]) i 13,8 m od budynku znajdującego się na jego działce. Zatem już choćby z tego względu ewentualne zagrożenie pożarem w inwestycji i możliwowść jego rozprzestrzenienia się na działkę skarżacego jest mało prawdopodobne. Organ odwoławczy w wydanej decyzji stwierdził, że realizacja spornej inwestycji nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i innne rozporządzenia w sprawie warunków technicznych) bowiem jego budynek znajduje się w odległości większej niż 8 m od przedmiotowej inwestycji. Organ zauważył też, że wszystkie elementy projketowanych budynków nie rozprzestrzeniają ognia. Budynki zaprojektowano z elementów budowlanych posiadających klasę odporności ogniowej równą lub większą niż wymagana przepisami. Ściany zewnętrzne mają wymaganą odporność ogniową a ściany między lokalami posiadaja ściany ppoż REI 60. Wobec powyższego nie można uznać, że prawdopodobnym jest wystąpienie zagrożenia pożaru kiedy inwestycja zostanie zrealizowana a jeszcze mniejsze ryzyko występuje kiedy jest obecnie w budowie i nie uzyskała pozwolenia na użytkowanie. Organy wydając zaskarżoną decyzję, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie dopatrzyły się w szczególności naruszenia przez inwestycję przepisów techniczno-budowlanych w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Należy zauważyć, że podstawę odmowy uchylenia decyzji stanowiła kwestia procesowa brak statusu strony postępowania a nie ocena organów o braku wadliwości inwestycji, którą kwestionuje skarżący. Nie wchodząc zatem w kwestie materialnoprawne zarezerwowane do rozstrzygnięcia dla Sądu podczas rozpoznania skargi, a które nie mogą stanowić przedmiotu oceny podczas rozpatrywania wniosku o wstrzymanie, NSA uważa, że skutkiem wykonania zaskarżonej decyzji będzie pozbawienie skarżącego statusu strony i możliwości skutecznego kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie wykazano we wniosku dlaczego brak statusu strony w sytuacji skarżącego prowadziłby do zagrożenia znaczną szkodą czy trudnymi do odwrócenia skutkami. Jeśli inwestycja nie powoduje zagrożeń w zakresie ochrony przeciwpożarowej i dlatego skarżący nie ma podstaw do powołania się na swój interes prawny, to kwestionując we wniosku o wstrzymanie takie stanowisko organów i sądu skarżący nie wskazuje na przesłanki wstrzymania a jedynie na wadliwą ocenę stanu faktycznego sprawy. Same jednak wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę nie uzasadniają przyjęcia, że skarżącemu grozi znaczna szkoda czy trudne do odwrócenia skutki. Nie można uznać, że wadliwa w ocenie bezpieczeństwa pożarowego inwestycji decyzja, jak widzi to skarżący zagraża jemu znaczną szkodą czy trudnymi skutkami skoro jego nieruchomość znajduje się poza obszarem oddziaływania tej inwestycji, w tym z uwagi na obowiązujące przepisy przeciwpożarowe. Wskazywana wadliwość decyzji o pozwoleniu na budowę nie uzasadnia wstrzymania wykonania bowem wstrzymanie na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. Nie jest to wstrzymanie o jakim mowa w art. 152 § 1 K.p.a., gdzie mowa jest o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wobec treści pisma skarżącego z 21 kwietnia 2026 r. i przedstawionej tam argumentacji NSA uznał, że nie wykazano w nim innych okoliczności przemawiajacych za wstrzymaniem wykonania niż te, które zostały wskazane poprzednio, czyli nie było podstaw do zmiany poprzedniego postanowienia stosownie do art. 61 § 4 P.p.s.a. Uległ zmianie jedynie zakres żądania aby wstrzymaniem objąć także zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Zmieniony zakres wniosku nie miał jednak wpływu na ocenę, że skarżący nadal nie przedstawił okoliczności odpowiadających przesłankom wstrzymania z art. 61 § 3 P.p.s.a. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. i art. 61 § 4 w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.