II OSK 585/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1465/22 w sprawie ze skargi Z. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2022 r. nr ... w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 21 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1465/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę Z. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2022 r. nr ... w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Z. C. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: a. art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24czerwca 1994 roku o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048, dalej u.o.w.l.), polegające na błędnym przyjęciu, iż lokal mieszkalny 19a, usytuowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami i garażem podziemnym przy ulicy P. ... w W., w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, nie jest lokalem samodzielnym w sytuacji, gdy lokal nr 19A w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.o.w.l. jest wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku izbami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi, który wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służy zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 1 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez Skarżącego w skardze zarzutu naruszenia: i. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 a k.p.a., ii. art. 107 k.p.a., a nadto nieskonfrontowanie podnoszonych zarzutów ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do poczynienia przez organ niepełnych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z uchybieniem obowiązku uzasadnienia na jakich dowodach się oparto oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności mocy dowodowej, tj. z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.; b. przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 217 § 1 oraz § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1 w zw. z art. 219 k.p.a., przez oddalenie skargi skarżącej w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu nr 19A, w sytuacji, gdy wydanie zaświadczenia służyłoby rozstrzygnięciu sporu pomiędzy skarżącą a organem oraz prowadziłoby do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej; c. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez: i. zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego przejawiające się w zupełnym pominięciu przy ocenie dowodów - dowodu w postaci rysunku (inwentaryzacji) - rzutów poziomych lokali 19 i 19a, które sporządził architekt B. R. S., posiadający kwalifikacje zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, a który w tych rysunkach jednoznacznie wykazał, iż oba lokale spełniają wymogi samodzielnego lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.o.w.l.; ii. niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a to przejawiającym się w zaniechaniu uwzględnienia m.in. dokumentacji z 2007 r. w tym zaświadczenia z 18 stycznia 2007 r. wydanego przez Wydział Architektury dla Dzielnicy U. (a która to okoliczność była znana organowi z urzędu) oraz rysunku (inwentaryzacji) - rzutów poziomych lokali 19 i 19a, które sporządził architekt B. R. S., posiadający kwalifikacje zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, a który to rysunki jednoznacznie wykazały, iż oba lokale spełniają wymogi samodzielnego lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.o.w.l.; d. art. 217 § 2 k.p.a., przez błędne przyjęcie przez Sąd, że organ pierwszej instancji nie może wydać zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą, w sytuacji, gdy organ posiadał wszelkie dane z rejestrów oraz dowody przedłożone przez Skarżącą aby wydać zaświadczenie zgodnie z żądaniem skarżącej (w tym .in. zaświadczenie z 18 stycznia 2007 r. wydanego przez Wydział Architektury dla Dzielnicy U.); e. art. 218 k.p.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd, że organ pierwszej instancji nie mógł wydać zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą, skoro żądanie Skarżącej odpowiadało stanowi prawnemu i faktycznemu na dzień składania wniosku o wydanie żądanego zaświadczenia; f. art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; g. art. 8 k.p.a. przez prowadzenie przez organy postępowania w sposób, który nie budzi zaufania skarżącej, w szczególności przez niepodjęcie działań zmierzających do uzyskania informacji i danych od innych organów i urzędów co do tego, czy lokal 19A w wyniku podziału pierwotnego lokalu 19 posiada cechy lokalu samodzielnego w rozumieniu art. 2 ust 2 u.o.w.l., mimo że skarżąca zwróciła się z takim wnioskiem, a co więcej nie podjęto żadnych czynności, aby ustalić, czy uprzednio wydawano już jakiekolwiek zaświadczenia odnośnie tego lokalu w zakresie jego samodzielności (zarówno po scaleniu jak i przed scaleniem); h. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. z zw. z art. 7,8,9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że w sprawie nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego, w tym szczególnie nie wyjaśniono i nie wskazano w sposób jednoznaczny i przekonywujący czy lokal 19A posiada cechy określone w art. 2 ust. 2 u.o.w.l. tj. czy lokal 19A jest lokalem samodzielnym w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.o.w.l. czyli, czy jest wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku izbami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych; i. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. sprowadzające się do braku podjęcia przez Sąd I instancji inicjatywy dowodowej prowadzonej z urzędu, a sprowadzającej się do tego, że Sąd nie wyszedł poza granice zaskarżenia, mimo, iż w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić przez co nie zweryfikował w sposób kompletny i rzeczowy wszelkich istotnych elementów dla właściwego rozpoznania sprawy tj.: i. pominął najistotniejszą kwestię mianowicie niewykazanie obiektywnych przyczyn odstąpienia od analizy treści zaświadczenia nr ... z dnia 18 stycznia 2007 r., w którym potwierdzono, że lokal mieszkalny nr 19 jest lokalem samodzielnym w myśl art. 2 ust. 2 u.o.w.l.; ii. nie podjął inicjatywy dowodowej w zakresie zweryfikowania dopuszczalności pobudowania i połączenia oraz następczego usamodzielnienia lokalu 19A w sytuacji gdy nie istnieje jakikolwiek zakaz ustawowy ku temu; iii. zaniechał jednoznacznego wyjaśnienia wielu przypuszczeń i domysłów zawartych w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w tym kwestii procedury zgłoszenia zmiany przeznaczenia połączonego lokalu, znaczenia zaświadczenia nr ... z dnia 18 stycznia 2007 r., w którym potwierdzono, że lokal mieszkalny nr 19 jest lokalem samodzielnym w myśl art. 2 ust. 2 u.o.w.l.; iv. wpływu odmowy wydania żądanego zaświadczenia na sytuację prawną, faktyczną i finansową skarżącej. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w skardze kasacyjnej brak jest zarzutu dotyczącego art. 2 ust. 1b u.o.w.l., a zatem nie zostało podważone wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że w sprawie należało zastosować art. 2 ust 1a u.o.w.l., według którego ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. W uzasadnieniu Sąd Wojewódzki trafnie zaakcentował, że do dnia 23 sierpnia 2018 r. art. 2 ust. 3 u.w.l. stanowił, że spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2 tej ustawy, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Tym samym do tej daty starosta stwierdzał jedynie to, czy lokal spełnia techniczne warunki samodzielności (a więc, czy jest to wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych). Po 23 sierpnia 2018 r. natomiast obowiązki starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu), związane z wydawaniem zaświadczenia o samodzielności lokalu, uległy poszerzeniu, gdyż ustawodawca w zmienionym ust. 3 art. 2 ustawy określił, że starosta w formie zaświadczenia stwierdza spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2. Innymi słowy, starosta wydając zaświadczenie o samodzielności lokali po 23 sierpnia 2018 r. bada, czy na podstawie posiadanych dokumentów można stwierdzić, że lokal po pierwsze spełnia techniczne warunki samodzielności (art. 2 ust. 2), a po drugie, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 2 ust 1a u.o.w.l.). Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym w sprawie brak jest dokumentów pozwalających na stwierdzenie zachowania wymogów z art. 2 ust 1a u.o.w.l., bowiem objęty wnioskiem lokal nr 19a nadal pozostaje – zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. P. ... w W. poddaszem użytkowym, a skarżąca nie dokonała skutecznego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu na cele mieszkaniowe, zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Analizując zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy, Sąd Wojewódzki słusznie wskazał, że jedynie pierwotny projekt przewidujący budowę na kondygnacji V (piętro IV) jednopoziomowego lokalu nr 19, a na kondygnacji VI (piętro V) pracowni oraz strychu, został należycie zatwierdzony decyzją z 28 października 1993 r. i tą właśnie decyzją były związane organy w niniejszym postępowaniu. Jednocześnie Sąd Wojewódzki prawidłowo wyjaśnił, że aby pomieszczenie przeznaczone - zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową - na cele inne niż mieszkalne mogło stać się prawnie samodzielnym lokalem mieszkalnym, trzeba zmienić sposób jego użytkowania w drodze stosownej procedury prawnej. Jeżeli więc ten warunek nie został spełniony, to w świetle art. 2 ust 1a u.o.w.l. nie było podstawy do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Słusznie Sąd Wojewódzki zauważył, że wcześniej wydane zaświadczenia (w tym zaświadczenia z 2007 r.), na podstawie art. 2 ust. 3 u.o.w.l. przed 11 września 2017 r, były dowodem wyłącznie okoliczności wskazanej w art. 2 ust. 2 ustawy, a więc samodzielności lokalu, rozumianej jako wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku izby lub zespołu izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania tych zaświadczeń organ uprawniony był potwierdzić, że lokal mieszkalny nr 19 jest lokalem samodzielnym. Zaświadczenia te nie odnoszą się w żaden sposób do możliwości podziału tego lokalu. Po nowelizacji zaświadczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy, potwierdzać ma spełnienie wymagań wskazanych w ust. la-2 tego artykułu. Ze względu zaś na datę wydania wcześniejszych zaświadczeń nie mogą one potwierdzać, że dwukondygnacyjny lokal nr 19 o wskazanych parametrach został wyodrębniony zgodnie z dokumentami planistycznymi oraz architektoniczno-budowlanymi, ani że będzie z nimi zgodne ewentualne wyodrębnienie lokalu nr 19a, jak wymaga tego obecnie art. 2 ust. la ustawy. Podkreślenia wymaga, że powyższa ocena stanu faktycznego sprawy w kontekście art. 2 ust. 1a u.o.w.l. nie została w żaden sposób podważona w skardze kasacyjnej. Mianowicie brak zarzutu odnoszącego się do wymienionego przepisu skutkował tym, że nie zostało zanegowane przez stronę skarżącą wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do subsumpcji okoliczności faktycznych sprawy w odniesieniu do przepisu art. 2 ust. 1a u.o.w.l. Podkreślenia wymaga, że to właśnie regulacja tego przepisu warunkowała odmowę wydania wnioskowanego zaświadczenia. Tym samym nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi kasacyjnej, wskazujące na naruszenie przepisów art. 2 ust. 2 i ust. 3 u.o.w.l. Wobec oceny przedstawionej przez organy obu instancji drugorzędne znaczenie miała kwestia spełnienia wymogów z art. 2 ust. 2 u.o.w.l., gdyż zasadniczą przeszkodą był brak zgodności z decyzjami w przedmiocie pozwolenia na budowę i użytkowania przedmiotowego lokalu, a więc decyzjami wymienionymi w art. 2 ust. 1a u.o.w.l. Dlatego nietrafne okazały się zarzuty z punktów 1, 2a, f, g, h, i skargi kasacyjnej. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia i przyjął zasadnie, że w sprawie zebrany został materiał dowodowy pozwalający na wyjaśnienie okoliczności istotnych w świetle art. 2 ust. 3 u.o.w.l. W związku z ustalonym stanem faktycznym i prawnym sprawy prawidłowe było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do zasadności podjętego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Bezskuteczne zatem okazały się również zarzuty kasacyjne z punktów 2b, c, d, e. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 7