II OSK 584/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Włodzimierz Kowalczyk Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów i Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 1604/25 w sprawie ze skargi I. J. oraz M. J. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 30 kwietnia 2025 r. znak: DLI-III.7620.37.2022.JG.24 w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej oddala skargą kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2025 r., VII SA/Wa 1604/25, w sprawie ze skargi I. J. oraz M. J. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (dalej MRiT) z dnia 30 kwietnia 2025 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej, uchylił decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 30 kwietnia 2025 r. oraz decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 30 maja 2022 r. w odpowiednio wskazanych w sentencji zakresach. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że zarzuty skarżących ograniczają się wyłącznie do – ich zdaniem – nieprawidłowości w dokumentacji geodezyjnej, na podstawie której wydano w odniesieniu do należących do nich działek ewidencyjnych decyzję o lokalizacji inwestycji kolejowej. W ocenie WSA skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż podnoszone przez skarżące. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 w związku z art. 7 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), a w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. (przez jego zastosowanie) oraz art. 138 § 2 k.p.a. (przez jego pominięcie). Po pierwsze bowiem – w toku postępowania odwoławczego skarżące kwestionowały zgodność z prawem decyzji Wojewody Opolskiego z 30 maja 2022 r. poprzez oparcie jej na operacie geodezyjnym, który – w ich ocenie – został wykonany nieprawidłowo (tak pod względem merytorycznym, jak i formalnym). Po drugie – w toku postępowania odwoławczego inwestor przedłożył przy piśmie z 14 marca 2024 r. w odniesieniu do działek skarżących nowy operat geodezyjny w postaci mapy z projektem podziału nieruchomości w skali 1:1000 – arkusz 1, sporządzonej przez geodetę uprawnionego mgra inż. Z. B. w dniu 19 lutego 2024 r. ([...]), przyjętej w dniu 27 lutego 2024 r. do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego pod numerem [...], wraz z wykazem zmian ewidencyjnych. Po trzecie – nowy operat geodezyjny wszedł w miejsce dotychczasowego operatu geodezyjnego, który stanowił podstawę wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Oznacza to zatem, że MRiT – w odniesieniu do działek skarżących – nie oceniał sprawy przez pryzmat dowodów zebranych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, a w świetle nowych dowodów. Po czwarte – wskazany wyżej operat stał się załącznikiem nr 2.4 do decyzji organu odwoławczego z 30 kwietnia 2025 r. Po piąte – o ile nie można zakwestionować przedłożenia przez inwestora nowego operatu geodezyjnego w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba korekty (zmiany) ustalenia granic nieruchomości i ich podziału, to jednak przeprowadzenie tego dowodu na etapie postępowania odwoławczego, w ocenie Sądu I instancji, przekracza granice dodatkowego postępowania wyjaśniającego, określone w art. 136 k.p.a. Reasumując – w opinii Sądu – przedłożenie przez inwestora nowego operatu geodezyjnego odnośnie do działek skarżących w postępowaniu odwoławczym, a zatem dowodu, który nie był znany organowi I instancji i nie podlegał w takiej sytuacji w ogóle jego ocenie, spowodowało istotną zmianę okoliczności faktycznych sprawy. Oznacza to, że MRiT powinien był uchylić w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Wojewody Opolskiego w tym zakresie i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Doszło bowiem do istotnej zmiany materiału dowodowego w postaci nowego operatu wciągniętego do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, który wszedł w miejsce poprzedniego operatu, który z kolei stanowił podstawę pierwszoinstancyjnej decyzji o lokalizacji inwestycji kolejowej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Finansów i Gospodarki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także – w obu przypadkach – zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 15 oraz art. 7 i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), gdyż nowy operat geodezyjny w postaci mapy z projektem podziału nieruchomości został przedstawiony w toku postępowania odwoławczego, a więc organ drugoinstancyjny nie oceniał sprawy przez pryzmat dowodów zebranych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, a w świetle nowych dowodów. W piśmie z dnia 5 maja 2026 r. skarżąca w I instancji I. J. wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej Ministra Finansów i Gospodarki. Do pisma tego dołączyła skan pisma Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 30 kwietnia 2026 r. Powołując się na treść tego pisma skarżąca w I instancji podniosła, że zgodnie z wynikiem kontroli pracy geodezyjnej, na podstawie której została wydana decyzja MRiT z dnia 30 kwietnia 2025 r., praca ta została wykonana z naruszeniem prawa i rodzi negatywne skutki prawne, w związku z czym "zasadne jest aby podtrzymać w mocy" zaskarżony wyrok. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2026.143 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W skardze kasacyjnej Minister wywodził, że organ nie naruszył art. 15 kpa, gdyż decyzją o ustaleniu lokalizacji zatwierdza się jedynie podział nieruchomości, a organy obu instancji nie mają uprawnień do ustalania powierzchni działek objętych planowaną inwestycją. Organ podkreślił, że zaskarżona decyzja nie zmieniła ani rodzaju inwestycji, ani zakresu przedmiotowego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji, a charakter dokonanych zmian nie prowadził do przyjęcia, że na etapie postępowania odwoławczego przedmiotem postępowania miała stać się realizacja innej inwestycji niż stanowiąca przedmiot "wypowiedzi" organu I instancji. Zgodzić się jednak należy z Sądem I instancji, że przedłożenie przez inwestora w postępowaniu odwoławczym nowego operatu geodezyjnego dotyczącego działek skarżących, a zatem dowodu, który nie był znany organowi I instancji i nie podlegał w takiej sytuacji w ogóle jego ocenie, spowodowało istotną zmianę okoliczności faktycznych sprawy, co oznacza, że MRiT powinien był uchylić w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Wojewody Opolskiego w tym zakresie i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. (wyrok NSA z 26 czerwca 2025 r., I GSK 738/25, LEX nr 3886982). Istotą obowiązującej w procedurze administracyjnej, na podstawie art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest to aby sprawa administracyjna została dwukrotnie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Rozpoznanie sprawy dokonywane przez organ odwoławczy ma być "ponownym" rozpoznaniem sprawy, czyli rozpoznaniem sprawy poprzedzonym tym samym procesem dokonanym przez organ I instancji (wyrok NSA z 14 marca 2024 r., III OSK 1840/22, LEX nr 3756409). Zauważyć wypada, że nie negując, iż organy ustalające lokalizację linii kolejowej mają ograniczone możliwości kwestionowania prawidłowości takich dowodów, jak operat geodezyjny, sporządzony przez uprawniony podmiot, nie są jednak zwolnione z obowiązku oceny ich prawidłowości. W realiach niniejszej sprawy – jak wynika z pisma Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 30 kwietnia 2026 r. – nowy dowód, który nie był znany organowi I instancji, okazał się wadliwy. Powyższe potwierdza słuszność stanowiska Sądu I instancji, że przeprowadzenie takiego dowodu jedynie przez organ odwoławczy nie było prawidłowe i nie mieściło się w granicach wynikających z art. 136 k.p.a., pozwalających na uzupełniające przeprowadzenie dowodów przez organ II instancji. W wyniku prawidłowego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku organ I instancji będzie miał możliwość oceny przedmiotowego dowodu, a jeżeli strona postępowania nie zgodzi się z tą oceną, organ odwoławczy będzie mógł ponownie dowód ten ocenić. W tych okolicznościach zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 oraz art. 7 i art. 80 k.p.a. nie znalazł usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.