II OSK 583/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 712/14 w sprawie ze skargi D. C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną. 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 i 9 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568), po rozpatrzeniu wniosku [...], umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na wymianę stolarki okiennej i drzwiowej – na okna z pcv w kolorze białym, z zachowaniem istniejącej formy i wymiarów – w parterze (od strony podwórza) budynku przy ul. W. w T. Jak wskazał organ ww. budynek nie jest wpisany indywidualnie do rejestru zabytków, lecz znajduje się w ewidencji obiektów zabytkowych i usytuowany jest na obszarze układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 15 maja 2013 r. stwierdzono, że wymienione prace zostały już wykonane. Ponieważ ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. nie daje możliwości wydawania pozwolenia konserwatorskiego na prace już wykonane, dlatego też postanowiono jak w sentencji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. – po rozpatrzeniu odwołania współwłaściciela nieruchomości D. C. – na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że brak jest możliwości wydania pozwolenia na prowadzenie wnioskowanych robót budowlanych, skoro zostały one wykonane. Skargę na powyższą decyzję złożył D. C., zarzucając jej obrazę art. 138 § 2 i art. 136 K.p.a. oraz błąd w ustaleniach faktycznych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, iż zasadnie uznał organ, że nie można wydać pozwolenia na prowadzenie wnioskowanych robót budowlanych na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, skoro – jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – zostały one już wykonane. Słusznie zatem organ uznał, że prowadzone postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. C., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie, że nie można wydać decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych w obiekcie stanowiącym zabytek wówczas gdy prace zostały już wykonane, w sytuacji gdy bezczynność organu powołanego do ochrony zabytków winna skutkować reakcją prawną poprzez wydanie orzeczenia skutkującego wstrzymaniem ww. prac lub uznaniem ich nielegalności. Wskazując na powyższy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie celem ponownego rozpoznania zgodnie z treścią skargi wniesionej przez pełnomocnika skarżącego oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że bezspornym jest fakt, że pozwolenie właściwego organu było konieczne, a po wykonaniu prac decyzja byłaby bezprzedmiotowa. Organ winien jednak podjąć z urzędu działania zmierzające do wykazania nielegalności prac budowlanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w szczególności kosztów zastępstwa procesowego od strony przeciwnej na rzecz organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za niezasadny należało uznać przedstawiony w niej zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Stwierdzić trzeba, że przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. adresowany do sądu administracyjnego, mógłby stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Przepis ten nie może jednak służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, jak również nie stanowi podstawy do podważania prawidłowości oceny Sądu pierwszej instancji. Nie może również służyć do wykazywania konieczności wszczęcia i prowadzenia innych niż kontrolowane w sprawie postępowań administracyjnych. W okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcia zostały wydane na wniosek o udzielenie pozwolenia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych i to ten wniosek wyznaczył zakres prowadzonego postępowania. Skarżący, akceptując wprost konieczność umorzenia postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość wydanych w sprawie rozstrzygnięć, nie mógł domagać w rozpoznawanej kasacji rozszerzenia jego zakresu i podjęcia działań "z urzędu zmierzających do wykazania nielegalności prac budowlanych". Jedynie informacyjnie należy wskazać skarżącemu, że ewentualne prowadzenie postępowania w trybie art. 43 – art. 44 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – do których jak się wydaje nawiązuje autor kasacji – wymaga wszczęcia odrębnego postępowania, które będzie stanowić odrębną sprawę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztach postępowania postanowiono na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a., uwzględniając minimalny nakład pracy pełnomocnika Ministra, którego odpowiedź na skargę kasacyjną sprowadzała się zasadniczo do przedstawienia wniosków procesowych. Podkreślić trzeba przy tym, że przy orzekaniu o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego z tytułu wniesionej odpowiedzi na skargę kasacyjną, zastosowanie mają także przepisy art. 206 i art. 207 § 2 P.p.s.a. wyrażające odpowiednio zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 38).