II OSK 582/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2408/24 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Serocku z dnia 7 sierpnia 2024 r. nr 25/IV/2024 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 19 grudnia 2024 r., VII SA/Wa 2408/24, oddalił skargę M. sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w S. (dalej Spółka) na uchwałę Rady Miejskiej w Serocku z dnia 7 sierpnia 2024 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 5 września 2024 r., Spółka na podstawie art. 15 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (j.t.Dz.U.2024.195; dalej "specustawa mieszkaniowa") w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t.Dz.U.2024.1465 ze zm.; dalej u.s.g.) oraz art. 3 § 2 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wniosła skargę na uchwałę Nr 25/VI/2024 Rady Miejskiej w Serocku z dnia 7 sierpnia 2024 r. w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie zespołu czterech budynków – trzech mieszkalnych wielorodzinnych i jednego mieszkalnego wielorodzinnego z usługami oraz inwestycji towarzyszącej polegającej na budowie drogi gminnej, na terenie działek nr [...] i [...] obręb [...] oraz [...] obręb [...] w Serocku, położonych przy ul. [...] w Serocku. Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 7 ust 4 specustawy mieszkaniowej. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił wniesioną skargę. Sąd podał, że zgodnie z art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej, inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Nadto obowiązkiem Rady Miasta było przeprowadzenie oceny zasadności ustalenia lokalizacji wspomnianej inwestycji mieszkaniowej na podstawie art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy. Przepis ten stanowi, że rada gminy podejmując uchwałę o lokalizacji lub o odmowie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane. W ocenie Rady przedmiotowy teren nie był w przeszłości wykorzystywany jako teren produkcyjny w stopniu uzasadniającym zastosowanie szczególnej normy prawnej przewidzianej art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, a Sąd ocenę tę podzielił. Na przedmiotowym terenie znajduje się powstały na początku XX wieku młyn parowy, którego funkcja uległa zmianie na biurową i handlową oraz "Zakład [...]" (funkcjonujący do 2023 r.) zajmujący się produkcją elementów stolarki budowlanej oraz konstrukcji metalowych i ich części. Jednak zarówno w ocenie Rady jak i Sądu niewielki zakład rzemieślniczy prowadzony w budynku magazynowym nie statuuje funkcji obszaru jako "poprodukcyjnego". Jak bowiem ustalił organ, w przeszłości teren funkcjonalny określony w planie miejscowym symbolem P/U5, którego część stanowią działki nr [...] i [...] obr. [...], stanowił teren Gminnej Spółdzielni [...], na którym dominowała działalność związana z obsługą działalności rolniczej, przetwórczej. Tereny wokół młyna były wykorzystywane na potrzeby magazynowe i składy materiałów, a drobna działalność wytwórcza nie miała charakteru dominującego. Oceny tej nie zmienia wskazywana przez Spółkę w piśmie z 31 października 2024 r. lokalizacja piekarni czy masarni, co do której to okoliczności brak stosownej dokumentacji. Sąd podkreślił, że specustawa mieszkaniowa nie stanowi instrumentu, który ma służyć inwestorom do przymuszenia gminy do ustalenia lokalizacji tych inwestycji. Rada gminy – jeśli są spełnione przesłanki z art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej – podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji. Uchwała Rady ma charakter uznaniowy z uwagi na samodzielność gminy i przysługujące jej władztwo planistyczne także w ramach przepisów specustawy. Przepis art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej należy zatem rozumieć w ten sposób, że mimo istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych gmina może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w miejscu, w którym takiego ustalenia domaga się inwestor, jeżeli przemawiają za tym uzasadnione okoliczności. Podobnie nie bez znaczenia mogą być wskazane przez organ okoliczności związane z ewentualnym zaburzeniem, przez przedmiotową inwestycję, lokalnego podziału stref funkcjonalnych miasta, skoro miałaby być ona zlokalizowana na obszarze, na którym zlokalizowane są usługi i punkty handlowe. Grunt objęty wnioskiem zabudowany jest obecnie budynkami wykorzystywanymi na cele usługowe i znajduje się wewnątrz większego obszaru, wykorzystywanego na cele handlu. Obszar spełnia tym samym ważne funkcje dla lokalnej społeczności, zabezpieczając potrzeby mieszkańców w zakresie dostępu do podstawowych produktów i usług), co Rada ocenia negatywnie z perspektywy ochrony ładu przestrzennego miasta. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania sprawy co do istoty, a także – w obu przypadkach – zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r. (Dz.U.2023.803) w zw. z art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2023.1688) przez błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że: a) dla zakwalifikowania terenu jako produkcyjnego w rozumieniu art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej decydujące znaczenie ma skala prowadzonej na nim działalności produkcyjnej, a zwłaszcza czy ma ona charakter dominujący, wbrew językowemu brzmieniu tego przepisu, wykładni celowościowej i przy braku jakiegokolwiek ustawowego wyłączenia, bowiem ustawodawca intencjonalnie nie wprowadził w treści w/w przepisu żadnych dodatkowych warunków podlegających subiektywnej ocenie, przewidując możliwość realizacji inwestycji na terenach poprodukcyjnych nawet w sytuacji sprzeczności ze studium, pod jednym tylko warunkiem stanowiącym, że funkcja ta nie jest obecnie realizowana, co doprowadziło Sąd I instancji do błędnego uznania, że w niniejszej sprawie nie zachodzi podstawa do zastosowania wyjątku od wymogu niesprzeczności ze studium; b) pojęcie terenu produkcyjnego należy rozumieć wąsko jako obszar, gdzie były posadowione budynki, w których prowadzono stricte działalność produkcyjną, gdyż Sąd I instancji w ślad za organem uznaje, że działalność prowadzona przez Gminną Spółdzielnię "[...]" nie stanowiła działalności produkcyjnej, bowiem dominującą była działalność związana z obsługą działalności rolniczej i przetwórczej, zaś tereny wokół młyna były wykorzystywane na potrzeby magazynowe i składy materiałów, podczas gdy zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem tereny produkcyjne powinny być traktowane jako całość - zaliczając do nich zarówno budynki produkcyjne, pomocnicze wraz z obszarem związanym z funkcjonowaniem zakładu, bowiem samego procesu produkcji nie można bowiem ograniczać wyłącznie do procesu produkcji sensu stricto; 2. art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy mieszkaniowej w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r. w zw. z art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że władztwo planistyczne rady gminy w zakresie podjęcia uchwały lokalizacyjnej jest nieograniczone, podczas gdy samodzielność ta nie ma charakteru bezwzględnego i może istnieć jedynie w granicach prawa, gdyż organ jest związany koniecznością wszechstronnej analizy sprawy i wyważenia interesów inwestora oraz interesu publicznego, a także ma obowiązek prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, zaś w niniejszej sprawie, pomimo spełnienia przez planowaną inwestycją wszystkich przesłanek ustawowych, organ bez uzasadnionych podstaw podjął uchwałę odmowną, przez co istotnie przekroczył granice przysługującego mu uznania; II. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu i oddaleniu skargi skarżącej w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała odmowna narusza w sposób istotny obowiązujące przepisy prawa, co skutkować winno stwierdzeniem jej nieważności; art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieorzekanie przez Sąd I instancji na podstawie całokształtu akt sprawy wskutek nieodniesienia się do okoliczności i dokumentów przedstawionych przez skarżącą potwierdzających wykorzystywanie w przeszłości terenu planowanej Inwestycji jako terenu produkcyjnego przez Gminną Spółdzielnią "[...]", podczas gdy zawartość akt sprawy jednoznacznie świadczy o wcześniejszym sposobie wykorzystywania przedmiotowego terenu jako produkcyjnego i niewątpliwie daje możliwość zweryfikowania tych okoliczności; art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że działalność prowadzona przez Gminną Spółdzielnię "[...]" nie stanowiła działalności produkcyjnej, a dominującą była działalność związana z obsługą działalności rolniczej i przetwórczej, zaś tereny wokół młyna były wykorzystywane na potrzeby magazynowe i składy materiałów, podczas gdy w rzeczywistości Gminna Spółdzielnia "[...]", na bardzo dużym terenie (stanowiącym kiedyś jedną działkę ewid. nr [...] obręb [...], prowadziła szeroko zakrojoną działalność obejmującą nie tylko przetwórstwo, ale przede wszystkim wytwarzanie produktów m. in. takich jak pasze, cement, wyroby mięsne oraz piekarskie, wyroby hutnicze, ślusarskie, którą niewątpliwie należy uznać za działalność produkcyjną i nie sposób porównywać jej skali do innych form działalność, które towarzyszyły funkcji produkcyjnej i również były realizowane na przedmiotowy terenie; art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r. w zw. z art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, poprzez błędną ocenę Sądu l instancji, że w niniejszej sprawie nie istnieją obiektywne, dające się zweryfikować okoliczności uzasadniające zastosowanie szczególnej normy prawnej przewidzianej w art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej i przychylenie się w tym zakresie do stanowiska organu, który twierdzi, że teren planowanej Inwestycji nie był w przeszłości wykorzystywany jako teren produkcyjny w stopniu uzasadniającym zastosowanie w/w przepisu, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie wynika jakie okoliczności Sąd przyjął za decydujące uznając, w ślad za organem, że działalności produkcyjne prowadzone przez Gminną Spółdzielnię "[...]" oraz Zakład [...] nie miały charakteru dominującego, wobec czego nie statuują one funkcji obszaru jako "poprodukcyjnego", podczas gdy działalności te niewątpliwie miały charakter produkcyjny i swoją skalą nie ustępowały innym działalnościom realizowanym na tym terenie (tj. działalności rolniczej i przetwórczej); art. 134 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. - poprzez ich niezastosowanie polegające na nierozstrzygnięciu sprawy w jej granicach i niezasadnym oddaleniu skargi przez Sąd I instancji w wyniku niezbadania okoliczności sprawy dotyczących całości terenu, na którym była prowadzona w przeszłości działalność produkcyjna prowadzona przez Gminną Spółdzielnię "[...]", a co za tym idzie zmarginalizowaniu jej charakteru, podczas gdy z analizy tego obszaru wynika, iż działki nr ewid. [...] i [...] będące obecnie terenem planowanej Inwestycji były kiedyś częścią dużego obszaru (działka nr [...] obręb [...]), tworzącego całość gospodarczo-funkcjonalną, na którym Gminna Spółdzielnia "[...]" oprócz działalności rolniczej i wytwórczej prowadziła działalność produkcyjną na szeroką skalę; art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną oceną stanu faktycznego i przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ nie przekroczył granic przysługującego mu władztwa planistycznego, gdyż rzekomo istnieją uzasadnione okoliczności pozwalające organowi, pomimo istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, odmówić ustalenia lokalizacji wnioskowanej Inwestycji, podczas gdy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wskazał jakie uzasadnione okoliczności w tej konkretnej sprawie pozwalają organowi negatywnie rozstrzygnąć wniosek inwestora, zwłaszcza, że "ewentualne" zaburzenie lokalnego podziału stref funkcjonalnych miasta nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla wydania uchwały odmownej; art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kwestii wyważenia interesu wszystkich stron, podczas gdy do procesu wyważenia nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, zwłaszcza nie został w ogóle uwzględniony interes inwestora, a Sąd I instancji skupił się wyłącznie na wybranym aspekcie interesu publicznego, który określił jako ewentualne zaburzenie lokalnego podziału stref funkcjonalnych miasta na skutek rzekomego ograniczenia dostępu do podstawowych produktów i usług, pomijając przy tym, że po pierwsze interesem publicznym są również potrzeby mieszkaniowe lokalnej społeczności zamieszkującej teren Serocka, a po drugie, że planowana inwestycja uwzględnia dalsze realizowanie funkcji usługowej na tym terenie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Miasta i Gminy Serock wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do polemiki ze stanowiskiem Rady Miejskiej w Serocku, zaakceptowanym przez Sąd I instancji, że Rada ta nie miała obowiązku ustalić lokalizacji wnioskowanej przez skarżącą kasacyjnie Spółkę inwestycji mieszkaniowej. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, zaskarżony wyrok został podjęty zgodnie z wymogami określonymi w art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w art. 141 § 1 p.p.s.a. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. miałoby bowiem miejsce wówczas, gdyby Sąd I instancji rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, gdy nie było to postępowanie uproszczone lub ustawa nie przewidywała takiej możliwości, bądź orzekł na podstawie tylko odpisu skargi, mimo że organ wypełnił obowiązek nałożony art. 54 § 2 p.p.s.a. i sąd pełną dokumentację sprawy posiadał. Uwzględniając zaś normatywną treść art. 141 § 1 p.p.s.a. stwierdzić trzeba, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez Radę Miejską w Serocku stanu faktycznego i zastosowanie przepisów prawa materialnego. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązkom wynikającym zarówno z art. 133 § 1 p.p.s.a., jak i z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tych unormowań wyrażenie w uzasadnieniu wyroku oceny innej od oczekiwanej przez stronę. W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 4 oraz art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy mieszkaniowej – w zw. z art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r.), podkreślić należy, że – jak trafnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – argument, iż jeśli wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji jest kompletny, inwestycja jest zgodna ze studium, lokalnymi standardami urbanistycznymi i wychodzi naprzeciw potrzebom mieszkaniowym na terenie gminy, rada gminy powinna, czy wręcz zobowiązana jest podjąć pozytywną dla inwestora uchwałę, nie znajduje jurydycznego usprawiedliwienia (por. wyrok NSA z 6 lipca 2023 r., II OSK 642/23, LEX nr 3766205). Niezależnie zatem od dokonywanej przez Spółkę i Radę Miejską rozbieżnej oceny kwalifikowania terenu przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej, odmowa lokalizacji tej inwestycji przez Radę Miejską nie przekraczała granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego. Zauważyć przy tym wypada, że rozbieżność ta nie była wynikiem braku dokonania przez organ gminy analizy okoliczności rozpoznawanej sprawy, lecz wynikała z innej oceny tych okoliczności niż oczekiwana i pożądana przez Spółkę. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Serocku nie naruszyła zatem art. 7 w zw. z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, jak i pozostałych wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.