II OSK 581/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: NSA Roman Ciąglewicz (spr.) del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2279/24 w sprawie ze skargi K.Ł. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 lipca 2024 r., nr 86/SPEC/2024 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2279/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.Ł na decyzję Wojewody Mazowieckiego, dalej także: "Wojewoda", z dnia 10 lipca 2024 r. nr 86/SPEC/2024 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł K.Ł. Wyrokowi – zaskarżonemu w całości - zarzucił: - naruszenie prawa procesowego, a mianowicie: a) art. 15 K.p.a. - przez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego b) art. 7 i 77 § 1 K.p.a. - przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, - naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 11d ust. 1 pkt 3 i 3a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - przez uznanie za poprawną decyzji mimo niewyjaśnienia zarzutów skarżącego co do prawidłowości sporządzonych pomiarów geodezyjnych b) art, 11d ust. 1 pkt 3b w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - przez uznanie za poprawną decyzji mimo braku określenia w niej nieruchomości, z których korzystanie będzie ograniczone i niewłaściwą interpretację wskazanych przepisów, co w konsekwencji doprowadziło do uznania za poprawną decyzji naruszającej uzasadnione interesy osób trzecich. W oparciu o wyżej wymienione zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wykonując wezwanie do uzupełnienia braków skargi kasacyjnej, pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 25 lutego 2025 r. zawarł oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. Decyzja reformatoryjna doprecyzowała przedmiot postępowania tak, aby był on określony w sentencji rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem. Co jednak najistotniejsze, decyzja ta nie zmieniała zakresu uzyskanych przez inwestora uprawnień z zakresu podziału nieruchomości, wywłaszczenia, lokalizacji i projektowanych robót budowlanych. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że organ drugiej instancji rozstrzygnął po raz pierwszy o kwestiach wykraczających poza zakres rozstrzygnięty decyzją Starosty Ostrołęckiego Nr 24/2023, z dnia 29 grudnia 2023 r. Materiał dowodowy w sprawach załatwianych na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311), dalej także: "specustawa drogowa" lub "z.r.i.d.", stanowi dokumentacja przedłożona przez inwestora wymagana przepisami art. 11d ust. 1-6 tej ustawy. W skardze kasacyjnej nie podważono ustalenia, według którego, wymagana dokumentacja została przedłożona. Po przeprowadzeniu przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego należało przyjąć, że materiał dowodowy został zebrany wyczerpująco. Strony były prawidłowo zawiadamiane o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano materiału dowodowego, który miałby zostać bezpodstawnie pominięty. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. jest bezzasadny. Reguły określające sporządzania map, o których mowa w art. 11d ust. 1 pkt 3 z.r.i.d., zawierają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663) wydanego na podstawie art. 100 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), dalej także: "u.g.n.". Na tej samej mapie wnioskodawca winien także zaznaczyć nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oraz nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone (patrz: Maria Tetera-Jankowska "Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz", LEX/el 2025, pkt II do art. 11d). Skarżący nie podważył ustalenia, według którego, mapa z projektem podziału nieruchomości została sporządzona zgodnie z przepisami wskazanego rozporządzenia. Zawiera elementy wymagane przepisem § 9 rozporządzenia. Zawiera m.in. imię i nazwisko, numer uprawnień zawodowych i podpis osoby, która wykonała mapę. Konieczne jest podkreślenie, że w myśl § 15 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, dokumenty geodezyjne opracowane w toku czynności wyznaczenia i utrwalenia nowych punktów granicznych podlegają włączeniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, operat geodezyjny został wpisany do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr ew. [...] dnia 28 września 2023 r. Jak wynika z art. 11i specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Zgodnie z art. 34b Prawa budowlanego, mapy do celów projektowych wykorzystywane w procesie budowlanym powinny być opatrzone klauzulą urzędową określoną w przepisach prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowiącą potwierdzenie przyjęcia materiałów lub zbiorów danych, w oparciu o które mapy te zostały sporządzone, do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego albo oświadczeniem wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji. Według art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ sprawdza kompletność projektu zagospodarowania działki. W myśl art. 11f ust. 1 pkt 5, specustawy, decyzja o zezwoleniu zawiera zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1. Mapa została sporządzona zgodnie z wymogami odrębnymi. Projekt jest w tym zakresie kompletny. Organ administracji nie jest uprawniony do podważenia jego mocy dowodowej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 11d ust. 1 pkt 3b w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - przez uznanie za poprawną decyzji mimo braku określenia w niej nieruchomości, z których korzystanie będzie ograniczone i niewłaściwą interpretację wskazanych przepisów, co w konsekwencji doprowadziło do uznania za poprawną decyzji naruszającej uzasadnione interesy osób trzecich. Sąd pierwszej instancji wyczerpująco odniósł się do tego zagadnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stwierdził, że wbrew zarzutom skargi organ nie naruszył art. 11d ust. 1 pkt 3b w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z.r.i.d. "przez wydanie decyzji mimo braku określenia nieruchomości, z których korzystanie będzie ograniczone i niewłaściwą interpretację wskazanych przepisów, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji naruszającej uzasadnione interesy osób trzecich". Zgodnie z ww. art. 11d ust. 1 pkt 3b z.r.i.d., wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone. Zgodnie zaś z art. 11f ust. 1 pkt 4 tej ustawy, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone. W sentencji decyzji Starosty Ostrołęckiego Nr 24/2023 z dnia 29 grudnia 2023 r. w części określającej Teren inwestycji wskazano nie tylko nieruchomości przeznaczone pod inwestycję drogową, ale także: "Nieruchomości, z których korzystanie będzie ograniczone, dla których występuje obowiązek przebudowy skrzyżowania z drogą powiatową nr [...], zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g specustawy, tj. działka [....]". W decyzji Starosty, w pkt. IV, zostały zaś określone wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Wymagania te powiązane zostały z art. 5 Prawa budowlanego, a więc z tym że obiekt budowlany, jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając określone enumeratywnie w tym przepisie wymagania. Oceniając to, czy decyzja o realizacji inwestycji drogowej w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu, nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym a ingerencją w sferę praw i wolności, które są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (patrz: wyrok NSA z dnia 10 września 2024 r., sygn. akt II OSK 2113/23). Jak stwierdzono w orzecznictwie, pojęcie "uzasadnionych interesów osób trzecich" powinno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, czyli zgodność z przepisami prawa, a nie przesłanki subiektywne, jakimi jest odczucie strony, pozbawianej części praw (tak np. NSA w wyroku z 8 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 246/19). Przyjęcie, że ochronie przewidzianej w art. 11f ust. 1 pkt 4 podlegać ma interes faktyczny osób trzecich, mogłoby prowadzić do paraliżu inwestycji związanych z celami publicznymi, nie zaś do zapewnienia poszanowania praw, które są zagrożone w związku z planowaną inwestycją (patrz: wyrok NSA z 11 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 556/21). Jest to ocena, którą Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje. W skardze kasacyjnej wyartykułowano w tym zakresie ponownie stanowisko, które nie podważa prawidłowej argumentacji Sądu pierwszej instancji. Czym innym jest zrekompensowanie strat, jakie zgłasza skarżący w związku z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację budowy drogi gminnej w miejscowości S. oraz D. od km 0+000,0 do km 0=168,16, gm. [...], pow. [...], woj. [...] Kwestia ta zostanie omówiona w związku z argumentacją odnoszącą się do celowości inwestycji lub jej zrealizowania według wariantu proponowanego przez skarżącego. Najpierw przypomnieć trzeba, że przyjęte jest w orzecznictwie stanowisko, według którego, organy administracji, a co za tym idzie sądy administracyjne, nie mogą oceniać zasadności, czy też społeczno-gospodarczych podstaw inwestycji. Nie mogą także oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt II OSK 974/22 i orzecznictwo tam powołane). Sąd pierwszej instancji trafnie doprecyzował, że to inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najkorzystniejszych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. (patrz np. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 762/13). Konieczne jest nadto spostrzeżenie, że zgodnie z art. 11e specustawy, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. W konsekwencji rolą organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (por. m.in. wyrok NSA z 3 września 2014 r., sygn. II OSK 1730/14; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 25/19). Organy zobowiązane są do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej wówczas, gdy stwierdzą, że wnioskowana inwestycja narusza przepisy prawa (art. 11i ust. 1 specustawy w związku z odpowiednio stosowanymi przepisami art. 35 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego). W odniesieniu do procesu sprawdzania projektu budowlanego omówiona została powyżej kwestia kompletności projektu, z uwagi na podniesienie zarzutu w zakresie pomiarów geodezyjnych i niewskazania nieruchomości, z których korzystanie będzie ograniczone. Omawiany zarzut nie jest skuteczny także w aspekcie, w jakim może być powiązany z konstytucyjną ochroną własności (art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP). Co do zasady, wywłaszczenie, jakie jest związane z realizacją decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest dopuszczalne w świetle unormowań Konstytucji RP (art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3). Wynika z nich, że z jednej strony, prawo własności podlega ochronie; z drugiej zaś - że może doznawać ograniczeń, ale tylko w przewidziany prawem sposób. Ograniczenie, a także pozbawienie prawa własności zostało obwarowane wymogiem zawarcia możliwości tych działań organów w normach rangi ustawowej. Do formalnych przesłanek należą jeszcze: możliwość wprowadzenia ograniczeń, ale tylko w zakresie niezbędnym oraz w sposób, który nie narusza istoty prawa własności. Ponadto, w Konstytucji RP przewidziano także przesłanki materialnoprawne, do których zalicza się bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowie i moralność publiczną oraz wolności i prawa innych osób. Podkreślić należy wypowiedź zawartą w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, według której, "budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego". We wskazanym kontekście specustawa realizuje zatem postanowienia Konstytucji RP; wywłaszczenie następuje bowiem w oparciu o ustawę, tj. art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, za odszkodowaniem określonym zgodnie z przepisami rozdziału trzeciego tej ustawy, a w zakresie w nim nieuregulowanym w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 23). Pomimo odjęcia własności, dochodzi w ten sposób do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Pozbawienie skarżącego prawa własności nieruchomości łączy się bezpośrednio z przyznaniem ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracji z urzędu w odrębnym postępowaniu i na podstawie odrębnej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 703/24). Wywłaszczenie należącej do skarżącego działki nr [...] spełnia także wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności. Zostało bowiem dokonane na cel publiczny, jakim jest rozbudowa drogi gminnej, a więc w interesie publicznym, któremu należy przypisać prymat. Skarżący nie podważył tego, że odbyło się to z poszanowaniem indywidualnego interesu skarżącego poprzez odjęcie prawa własności tylko w zakresie niezbędnym. Liniowy charakter inwestycji, a także fakt, że droga została zaprojektowana również na działce nr [...], na którą skarżący chciałby skierować cały obszar inwestycji w tamtym obszarze, wskazują, że to żądanie skarżącego zmierza do nieproporcjonalnego obciążenia właściciela innej nieruchomości. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.